摘要：伴随着城市经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们对城市环境质量的要求也越来越高。为了更好地适应现代城市管理需要和全面提升城市管理水平，2007年5月，成都市在学习借鉴北京东城区等兄弟城市成功经验的基础上，立足市情，大胆创新，同步建成了市和中心城6个区数字化城市管理网络系统，将中心城区467平方公里建成区范围划分为21700个万米单元网格，标定城市管理部件941453个，分为市政公用设施、道路交通设施、市容环卫设施、园林绿化和其他，共5个大类、79个小类，将城市管理事件划分为市容环境、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理，共5个大类、60个小类。该系统自2007年7月投入运行一年多来，主动发现问题的能力显著增强，处置问题的时限大幅缩短，实现了从粗放管理向精细化管理、从传统管理向科学管理转变，为最终实现长效化管理创造了条件。

　　关键词：数字化城市管理

 

　　改革开放以来，成都的经济社会快速发展，城市化进程不断加快，尤其是在西部大开发的历史机遇中，成都作为西南地区的科技中心、商贸中心、金融中心与交通、通信枢纽和积极迈向国际化进程的现代化特大中心城市，已经成为国内外广泛关注的焦点和亮点，不仅在经济结构、环境保护和社会保障体系等方面得到了全面调整和优化，而且城市综合服务功能明显增强，既荣获了联合国颁发的“人居奖”和“最佳范例奖”，又相继获得“中国优秀旅游城市、国家环保模范城市、国家园林城市、中国最佳旅游城市、国家森林城市”等称号。2006年，被国家建设部评为“全国城市管理先进集体”，2007年，国家人事部、建设部授予成都市“全国建设系统先进集体”称号，2008年6月，中国城市建设与环境提升大会授予成都市“中国最佳管理城市”称号。为了更好地适应现代城市管理需要，我市于2007年5月同步建成了覆盖中心城区的数字化城市管理网格系统，经过一年多的运行，取得了显著的管理效果。

一、成都市数字化城管系统建设的基本情况

　　（一）建设背景

　　伴随着城市经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们对城市环境质量的要求也越来越高。为了全面提升城市管理水平，近年来，我市相继以市政府的名义制定并下发了一系列加强城市管理的办法、制度及规范性文件，并在城市管理体制和机制以及管理理念上进行了不断改革和创新，市政府主要领导明确提出了“城市管理比建设更重要”的理念，要求城市管理必须坚持从严从细、精益求精，用规范化促进长效化，为此，我们认真组织实施了“三三四四”工程，即：为民服务的惠民工程、城市管理数字工程和队伍素质提升工程的“三大工程”；推进城市管理标准化、城管执法人性化、城管宣传社会化的“三化建设”；实现从小城管向大城管、从常规管理向超前管理、从粗放管理向精细化管理、从传统管理向科学管理转变的“四个转变”；构建管理者与相对人、人与城市、城与乡、部门之间的“四个和谐”，取得了较为明显的工作成效，然而，诸如市容秩序、环境卫生容易反复，设施损坏不能及时发现和处置等管理上的老大难问题并未根本解决。为了有效提高管理质量和水平，把“管理比建设更重要”的理念真正落到实处，彻底改变传统的管理方式，2005年7月，按照红林市长的批示，我市率先向国家建设部申请并被批准为全国首批数字化城市管理试点城市。2006年4月10日，红林市长主持召开市政府第73次常务会，决定在我市中心城区全面开展数字化城市管理建设工作。同年5月，市政府下发《关于开展数字化城市管理工作的实施意见》，确定了我市数字化城市管理系统建设的指导思想和总体目标。随即，数字城管系统建设各项工程全方位启动。在建设部，省、市领导的高度重视和关心下，历时13个月，于2007年5月同步完成了市和中心城6个区数字化城市管理信息系统平台及网络建设，6月1日投入试运行。7月22日顺利通过了国家建设部组织的验收。

上图：专家组授予成都“数字化城市管理试点城市”荣誉称号

　　（二）建设概况

　　我市数字化城管系统建设共投入资金约6800万元。其中，市级平台投资约2800万元；基础数据普查投资约1000万元；锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区和高新区6个区级平台投资约3000万元。系统的规划和建设是在学习借鉴兄弟城市成功经验的基础上，立足市情，统筹规划，勇于创新，进而形成的具有成都特色的市、区两级一体化，两级监督、两级指挥、三级处置的数字化城市管理信息系统。2007年7月22日，在顺利通过国家建设部验收的同时，其建设模式和应用效果得到了建设部领导和由中国工程院崔俊芝院士，国家信息化专家咨询委员会专家曲成义研究员等9位专家组成员的高度评价，并建议国家有关部门总结成都市数字化城市管理系统的建设经验，组织推广，以发挥更大的示范作用。

成都市市区两级一体化数字化城市管理信息系统

　　（三）建设内容

　　一是机构体制建立。按照数字化城市管理新模式的要求，市、区两级分别建立了监督中心和指挥中心，形成了城市管理两级监督、两级指挥“两个轴心”的新架构。二是系统平台建设。为满足数字城管需要，同步建成了无线采集子系统、监督受理子系统、协同工作子系统等9个管理子系统和综合评价子系统、数字集群指挥调度子系统、城管车辆管理子系统等7个应用功能子系统（共16个子系统）。三是基础数据普查。已对中心城区467平方公里建成区范围进行了普查。共划分万米单元网格2.17万个，标定城市管理部件941453个。确定城市管理责任主体单位205个（其中，市级部门、市属单位、省市社会单位共55个，区级部门74个，街道办事处76个）。四是基础设施建设。分别建成了市级和6个区数字化城市管理监督中心和指挥中心。为保证系统运行需要，市级专门设立了数字城管技术保障中心。五是队伍建设。我市锦江、青羊、金牛、武侯、成华和高新区分别组建了数字化城市管理监督员队伍，中心城区现有监督员共470名。市和各城区分别组建了数字化城市管理技术操作员队伍，现共有技术操作员100名。六是人员培训。由市城管局统一编制培训教材和工作手册，统一组织对全市数字城管工作人员综合素质、业务知识和操作技能进行培训，保证了工作标准的统一和队伍的整体素质。

二、成都数字城管系统的主要特点

　　一是实现了区域性全覆盖。即在网络规划设计和系统技术研发上，都立足于大成都、大城管和城乡一体化的需要，按照全市区域范围进行规划、设计和建设，目前已对中心城区467平方公里范围实施全覆盖，并为各郊区（市）县预留了端口和席位，为逐步向郊区市县拓展夯实了基础。

　　二是市、区、街整体联动。一方面是在系统平台规划建设上，做到了市、区两级平台、街道乃至社区的终端同步规划建设；另一方面是在网络技术应用上，实现了市、区整体链接，互联互通，闭环运行，较好地解决了层级平台的协同关系，更重要的是通过利用数字化城管的新模式从体制和机制上解决了过去城管部门“单打独斗”的局面，有机地把各级城市管理部门整合起来并最大限度发挥了整体联动效应，真正形成了职能部门齐抓共管，基层参与，市民互动的大城管格局。

　　三是实现了资源共享。在数字化城市管理系统建设中，我市将现有信息网络系统和技术设施进行功能扩展和整合利用，不仅实现了公共GIS平台、呼叫中心平台、政务外网、公安天网视屏监控系统等信息和技术资源共享，而且节省了建设资金约1200万元。

　　四是配置了快速调度指挥系统。为进一步强化数字化城管系统快速、精准的功能，我们利用无线数字集群指挥子系统实施快速指挥调度，专门为指挥中心、局机关业务处室和各执法分局配置了无线对讲机，通过直呼和群呼，实现应急事件的快速调动和有效处置，有效提高了政府的公共服务效能。

　　五是同步建成“12319”服务热线。即在建设数字城管系统时，同步建成了的“12319”城管服务热线，并将该服务热线与系统平台无缝对接，实现了社会公众与城市管理部门和数字城管系统的信息直通。

　　六是建立了技术支撑机构。为适应数字化城市管理新模式和网络系统运行的技术需求，我们专门调剂了20个事业编制，设立了成都市数字化城市管理技术保障中心，专门负责系统运行保障、设备维护管养和技术成果推广应用。

三、成都市数字化城管系统建设的主要做法

　　按照建设部对数字化城管系统建设工作的统一部署和要求，结合成都实际，我们着重抓了以下几个方面的工作。

　　（一）加强领导，健全组织机构

　　成都市政府高度重视数字化试点工作，把它作为提升城市品位、加快城市发展的一项重要工作来抓。自2005年下半年以来，围绕数字化系统建设，市领导多次召开专题会议对试点工作进行深入研究和部署。同时，专门成立了由市领导挂帅的数字化城市管理试点工作领导小组，作为我市数字化城市管理试点工作的组织领导和协调机构，领导小组下设办公室，办公室设在市城市管理局，由市城管局牵头组织全市数字化城市管理试点的推进工作和协调处理试点工作中的有关问题，并负责系统平台基础设施建设和基础资料汇集等；市信息办负责网络基础设施建设、信息技术系统研发、技术标准制定和系统的管理维护等；市规划局负责城市部件、事件等基础数据普查工作。与此同时，各区也成立了与市级相对应的领导小组和专门工作机构，抽调专门人员，明确工作职责。至此，我市数字化城市管理建设工作进入全面实施阶段。

　　（二）明确资金渠道，落实经费保障

　　构建数字化城市管理系统，需要相应的资金投入。对此市领导认识统一、态度明确。在市、区财政经费比较紧张的情况下，专项安排系统平台建设资金，明确要求市和各区按照市、区系统建设分别承担的原则，将试点工作所需经费分别列入市、区年度财政资金预算，认真作好经费计划安排，切实在人力、财力、物力上全力给予保障，有效保障了我市数字化城管系统建设的顺利推进。

　　（三）因地制宜，科学构建数字城管的体制架构

　　我市数字化城管系统建设工作，严格遵照建设部有关数字化城市管理新模式的要求和城市管理与监督权分离以及“重在应用、整合资源、公开竞争、技术超前、市场配置”的总体原则，结合本市实际，分别建立了市、区两级监督中心和指挥中心，形成了城市管理监督、指挥“两个轴心”的新架构。其基本架构为：市、区两级分别组建了数字化城市管理指挥中心和监督中心，分别形成指挥和监督的两个轴心（系统），构建起了市、区两级数字城管工作平台。市、区指挥系统和监督系统之间互不隶属，形成各自闭合，又互联互通，互相监督和制约的工作体系。其工作职责分别为：

　　1.市级指挥中心负责协调市级部门，市、区之间，省、市之间涉及的城市管理工作事项，并将案件处置情况反馈市监督中心；

　　2.市级监督中心负责受理涉及市及市以上有关单位城市管理工作事项，负责对市级部门办理城市管理的有关工作事项进行核查，受理区级城市管理监督中心的有关信息反馈；

　　3.区级指挥中心负责协调区级部门及区级部门与街道办事处之间，街道办事处与办事处之间所涉及的城市管理工作事项，并将问题处置情况反馈区监督中心；

　　4.区级监督中心负责受理监督员队伍、社会公众及媒体反馈的城市管理信息，负责对区级部门处置办理城市管理工作事项进行核查，负责将涉及市级及以上部门的城市管理工作事项向市城市管理监督中心进行反馈；

　　5.为适应数字化城市管理新模式的技术运行和管理需要，专门设立了成都市数字化城市管理技术保障中心，负责系统的技术维护、标准体系建设、技术培训和推广应用、基础数据资料的更新等工作。

　　（四）精益求精，严把基础数据普查关

　　成都市数字化试点工作从一开始就立足于高起点和高标准。为了避免标准不统一和归类不到位的现象，我们根据建设部《单元网格划分与编码规则》以及《管理部件和事件分类与编码》的要求，明确由市规划勘测设计院一家统一进行基础数据普查。仅在中心城区的锦江、青羊、金牛、武侯、成华和高新区（南区）建成区约467平方公里的范围，就普查并划分出万米单元网格2.17万个，标定城市管理部件941453个，将城市管理部件划分为市政公用设施、道路交通设施、市容环卫设施、园林绿化和其他5个大类、79个小类，将城市管理事件划分为市容环境、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理共5个大类、60个小类。

　　（五）立足实用，高标准、高起点建设系统平台

　　成都市数字化系统平台由网络平台和应用系统两个平台构成。系统平台建设借鉴了兄弟城市成熟技术，但主要是结合成都实际，整合并运用了多种数字技术进行大胆创新和研发，一是利用网络技术，实现了有线网与无线网的连接，构建了城市管理新模式的基础设施平台；二是应用数据存储技术和备份技术搭建了SAN结构信息管理平台；三是利用网格地图技术，实现了城市管理区域的精细划分，创建了城市管理新的地理空间体系；四是利用地理编码技术，实现了城市管理对象在管理区域中的有序、精确定位；五是利用GIS技术，实现了图文一体化的协同工作应用环境；六是利用移动网络定位技术，实现了城管通的准确定位；七是利用RS技术，获得了城市遥感图像信息，实现城市管理信息可视化；八是利用数据库技术，建立成都市城市管理数据库群，实现多行业、多领域数据整合；九是利用数据挖掘技术，将城市管理对象按照不同时期、不同重点任意分类、组合，实现城市管理对象专项普查和城市管理评价体系数字化；十是利用信息安全技术，构建了信息平台的安全保障体系。

四、成都市数字城管系统建设的实践与创新

　　它山之石，可以攻玉。成都市的数字化城管系统，是在学习借鉴兄弟城市成功经验的基础上，立足市情，大胆创新，形成了具有成都特色的网络系统。该系统在通过验收时，得到了建设部领导和由中国工程院崔俊芝院士，国家信息化专家咨询委员会专家曲成义研究员等9位专家的高度评价，并建议国家有关部门总结成都市数字化城市管理系统的建设经验，组织推广，以发挥更大的示范作用。

　　（一）系统建设上的实践与创新

　　建设部专家组认为，成都市数字化城管系统建设的成功做法主要表现在：一是“系统建设”依据国家建设部有关城市市政综合监管信息系统的四项标准，建立了市、区两级监督与指挥相分离又协调的工作机制，系统之间形成独立闭环运行的工作体系，并专门设立了数字化城市管理技术保障中心，有效保证了系统的技术维护、标准实施、技术培训和推广应用等工作。二是“系统建设”借鉴了其他试点城市的成功经验，在市、区两级系统应用软件建设方式上采取了统一物理平台、逻辑分级的应用模式，市、区既共享一套核心数据库和应用软件，又各自独立运行，充分利用资源，提高了系统的规范化水平和运行效率。三是“系统建设”注重了安全体系的配套建设，利用网络和信息资源的整合，实现了数据共享和统一更新。四是“系统”建立了全市统一的统计分析和综合绩效考核评价体系，为城市管理科学决策和各级政府实施管理效能监督提供了依据。五是成都市的数字化城管系统实现了监管分离，统一建设，分级管理，市、区协同的体系，对全国省会城市的市、区两级“数字化城市管理系统”建设具有示范作用。

　　（二）对应用系统的拓展与探索

　　结合我市城市管理需要，2008年，对数字城管应用系统中的16个子系统的功能进行了拓展和探索，一是在金牛区开发实施了车载GPS管理系统、车辆油耗管理系统、垃圾转运综合监管系统和垃圾压缩站视频监控系统的建设和运用，实现了对该区30辆城管执法车、127辆环卫作业车辆的GPS管理和7个垃圾站的视频监控和车辆综合管理，从而有效提高了工作效率，取得了明显的管理效益和经济社会效益。二是为有效遏制扬尘污染源，对城区14个重点建设工地安装了视频监控装置，实现了全天候严密监控。三是在市城管局作业处安装了8个视频，在垃圾处置场安装11 个视频，在2个油站也安装了视频，实现了对垃圾倾倒处置、油库安全防火，设备安全，油站库容等情况的24小时监控，有效防止了安全事故的发生。四是制定了全市城管车辆GPS定位系统的实施规划，计划明年在5个城区进行试点，将包括户外广告、市政设施、违规搭建等更广泛的城市管理内容纳入数字化系统予以监控；五是将数字化自动生成的考评结果纳入政府目标考核体系并与年度对城区以奖代补的经费挂钩。六是围绕提高处置能力，将责任单位的案件办理情况纳入市监察局电子监察监控范围，实现与数字化系统并网和进入市纪委行政效能责任追究体系。

五、成都市数字城管系统运行后的主要效果

　　我市数字城管系统自2007年7月投入运行以来到当年底，共发现并上报问题54531件，有效立案数39530件，问题办结率为91.41%。2008年1～10月，全市上报案件数为169539条，市级平台共受理案卷7295件。其中监督员上报166626件，占总上报98.28%，领导交办1989件，“12319”公众举报488件，视频监控发现289件，媒体曝光50件，及其他来源97件；有效立案数143545件，结案数135307件，结案率94.6%。数据表明，系统运行一年多来，一是主动发现问题的能力显著增强。数字城管系统建成前，城市管理问题的发现主要依靠职能部门巡查发现和公众举报，发现问题不全面、不及时，日发现问题的数量约50件。系统投入运行后，仅监督员发现上报的城市管理问题平均每天就达500件以上，是系统运行前的10倍。二是处置问题的时限大幅缩短。系统从问题发现上报、确认责任单位到任务派遣，一般只需要3～5分钟即可完成。各责任单位按照《工作手册》的标准要求，对一般事件类问题的处置，最短用时不超过半小时，实现了“第一时间”发现问题，“第一时间”解决问题的效果。三是“大城管”的架构基本形成。目前我市数字城管涉及市、区级部门（单位）和社会责任单位205家。对五大类79小类部件；五大类60小类事件进行了责任主体确权和统筹监管，初步形成了整体联动的大城管格局。随着14个郊区（市）县数字城管系统的逐步建成和应用，必将进一步促进我市“数字化大城管”体系的形成。四是构建起了的绩效考评体系。依据系统自动生成的统计分析和绩效评价结果，对城市管理区域、各责任单位的管理绩效进行科学、准确、及时、全面的分析和考核评价，减少了考核评价的随意性和人为因素，实现了考核评价的科学性、及时性、公正性。五是进一步健全了长效机制。为适应城市管理新模式，各责任单位和部门已建立了及时受理和处置问题的管理制度，初步形成了长效化、精细化的管控机制。如在创建全国文明城市中，仅8月份一个月就发现问题17128件，当月就解决了13987件，是采用传统管理方式难以达到的。六是亲民为民形象有效提升。“12319”城管服务热线，为市民提供了更加方便快捷的服务，使群众反映的问题有人受理、有人处理。城管监督员在街面巡查与市民“零距离”的接触，搭起了管理部门与市民联系新的桥梁，增强了与市民的交流沟通，减少了社会矛盾，有力促进了和谐城管的建设。七是应对突发事件作用明显。数字化城市管理能在第一时间发现、第一时间派遣、第一时间处置问题的特点和优势，为应对和处置突发事件创造了有利条件。如在“5•12”地震发生后，我局在第一时间通过数字集群指挥调度系统了解灾情，下达抗震救灾指令，同时，通过监督员对中心城区桥梁、井盖、水篦子、线杆等进行及时排查，快速消除了地震期间城区市政设施的安全隐患。对此，国家建设部曾专门印发特刊予以通报表彰。八是经济效益显著。金牛区推行城管车辆GPS系统管理试点后，仅试运行当月车辆油料费用节约就达3万余元，且每天可阻止约100吨野垃圾进入处置场，取得了显著的经济效益和管理效果。

六、成都市数字城管建设拓展与规划

　　数字化城市管理是当今国内城市管理系统最先进的管理手段。当前，我市正处在“一手抓抗震救灾，一手抓经济发展”的重要时期，灾后恢复重建任务非常繁重，需要我们在更大空间、更高水平上加快推进数字化城市管理，为此，按照国家建设部推广数字化城管系统的要求，为更好地发挥该系统在加强城市管理，提升管理效率、质量和水平上的作用，下一步，我市还将着力抓好以下几方面的工作：

　　（一）推进网络系统延伸建设

　　2008年，已将数字城管系统延伸工程列入市政府工作的奋斗目标，按计划年内将完成近郊的龙泉驿、青白江、新都、温江、郫县和双流6个区县的数字城管系统建设并投入试运行，实现二圈层区县与市级平台的网络链接和并网运行。与此同时，还将加快推进市级横向相关责任主体单位终端设置，实现并网运行，目前，各项工作正在全力推进。在此基础上，力争用2-3年完成其余郊区（市）县数字城管系统建设任务，实现全市域数字化城市管理全覆盖的总体目标。

　　（二）继续加快系统功能拓展应用

　　要充分运用其数字化、信息化的优势，拓展管理功能，加强系统应用功能研发，将系统功能延伸到全市域城管车辆管理、数字集群调度指挥、垃圾收运处置、重点工地监控以及市政设施、户外广告和违规搭建等方面。使其能在更宽的领域发挥出更大的作用。

　　（三）完善基础信息，加快数据更新

　　随着城市化进程的加快，特别是因旧城改造及道路改、扩建，致使城市市政设施的基础数据变化较大，直接影响到数据信息的精确和系统的运行质量，为此，我们正对中心城区电子地图的分层进行深加工，同时对因旧城改造和道路改、扩建造成的基础数据变化进行普查更新，以确保系统基础信息和数据的完整性，准确性和现实性。

　　（四）加强数字化城管队伍整体素质建设

　　随着我市数字化城管模式的推广和应用，数字化城管队伍建设也就显得越来越重要。为提高数字城管队伍综合素质，我们将进一步抓好市、区、街数字化技术操作员和管理人员的业务培训。同时，进一步健全和完善各类人员的管理制度，包括各种岗位责任制、工作标准、考核与奖惩办法等，形成一套行之有效的人员管理制度和措施，有效调动各级各类人员的工作积极性，努力把数字化城管队伍培育成我市城市管理的又一支生力军。

　　（五）建立工作协调机制

　　为进一步做好数字城管网络系统建设的推广工作，一是市政府拟出台有关加强数字化城市管理的政府性文件，明确各相关部门的责任主体和目标任务；二是建立数字城管联席会议制度，由分管副市长或副秘书长适时召集各相关市级责任主体单位，协调解决该系统在运行中遇到的重大问题；三是加强运行结果考评，将该系统自动生成的考核评价结果，作为政府对各相关职能部门目标考核的重要依据，有效促进部门间的协调配合与整体联动。

　　总之，从数字化城管系统运行一年多情况看，虽然运行中还可存在一些这样那样的问题，但其综合效果十分明显，我们坚信，数字化城管的理念是先进的，网络技术是成熟的，随着该系统在运行中的不断充实和完善，必将会有力地促进城市管理的规范化、长效化，进而也将为全面提升城市魅力和品质，实现争创全国一流管理水平的目标起到强有力的支撑作用。