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深圳市探索律师驻队工作模式破解城市管理执法难题

  

  深圳市城管部门推广的“律师驻队”,是由深圳市各级城管部门通过政府购买服务的方式,与律师事务所签订法律服务协议,由律师事务所派出专业律师进驻城管执法队伍,为其提供专业法律服务的工作模式。该模式最初由深圳市南山区沙河街道执法队开展试点。深圳市城管局在沙河街道执法队试点经验的基础上,经过调研讨论,最终决定在全市城管部门推广。截止目前,深圳市、区(新区)、街道三级城市管理综合执法部门聘请的驻队律师数量达132人,驻队律师覆盖率达到100%。

  一、主要做法及成效

  (一)直接参与城管执法活动

  驻队律师发挥法律专业人士优势作用,规范了城管执法活动,缓解了城管执法矛盾,丰富了城管执法手段,提高了城管执法效率。

  一是发挥了“法制员”作用。驻队律师通过法律培训活动和日常潜移默化,强化城管执法人员的法治观念、程序意识和依法行政的作风,大大提升城管执法队伍的整体素质。律师常驻执法队,定期随队执法,确保执法程序准确、调查取证充分,推动城管执法向严格、规范、文明转变。

  二是发挥了“审查员”作用。驻队律师协助对执法队办结归档的案件定期进行自评自查,并且每月对执法案卷进行抽查,发挥监督把关作用,及时发现并纠正案卷中存在的问题,规范执法办案行为。

  三是发挥了“缓冲带”作用。驻队律师提前介入,在违法行为人接受执法人员询问之前,向其释法说理,增强执法对象对城管法规的了解和对城管执法的理解,缓和对抗情绪,消除误解,化解执法矛盾,有利于执法工作的开展。

  四是发挥了“智囊团”作用。律师驻队以后,协助城管部门运用多种文明规范有效的执法手段:一是督促行为人就地整改,加强证据材料收集,避免直接冲突的发生;二是对初犯的违法行为人,本着以教育为主,辅之以自愿参加社会服务的方式进行处理;三是对屡犯和不履行相关义务的违法行为人,在普通执法程序之外,辅之以律师会谈释法说理、发送律师函、申请法院强制执行等措施,敦促其履行行政处罚决定,提高了城管执法效率。

  (二)间接参与城管立法和制度建设工作

  一是协助法律法规立改废释。长久以来,城管部门的执法依据并没有形成完整的体系,而是分散在多部法律、法规、规章及规范性文件之中,对于基层城管执法队员而言,准确适用相关法律规定存在难度。驻队律师先后针对多部地方性法规、规章及规范性文件的制定、修改、清理工作提出专业性法律意见,并针对特定执法事项编制了详细的执法指引,从根源上提供法律资源的支持,减少了城管执法工作的困难、障碍。

  二是协助厘清城管执法边界。城管执法领域广泛,执法依据涉及众多的法律、法规、规章及规范性文件。同一事项的审批、监管与执法往往涉及多个部门,城管部门与规划国土、市场监管等多个部门权责模糊,部门之间相互推诿,影响执法效率。驻队律师通过出具法律意见书、参加部门协调会议、参与部门之间公文往来等方式,从法律角度协助厘清城管与其他部门的权责界限,使职权交叉、重叠、模糊、空白的地带逐渐清晰起来。针对有关部门执法配合不到位的问题,驻队律师通过向有关政府部门和机关发送律师告知函、法律意见书、执行申请书等形式进行协调,督促其履行法定职责,促进城管执法工作的顺利开展。针对当事人逾期不履行法律义务的案件,驻队律师依据相关规定提请人民法院予以强制执行。

  二、主要经验及体会

  (一)要保障驻队律师相对独立性。“律师驻队”工作模式是体现法治城管建设的一项重要改革创新。为保障驻队律师能够从法律专业的角度作出中立判断,充分发挥其在促进政府依法行政以及规范执法方面的积极作用,就必须保障其独立性。第一,要保障其主体地位独立。要求政府部门必须对驻队律师的身份有明确的认识,其不是从属于政府部门的内部员工,而是独立的法律职业人员;第二,要保障其经济地位独立。要求保障驻队律师的经济收入和劳动报酬与政府部门保持相对独立,保证驻队律师不至于因为经济因素而影响其客观判断;第三,要保障其专业地位独立。要求政府部门不得将领导意志或群体意志强加给驻队律师,干预驻队律师的专业判断和专业意见,且保障驻队律师在专业服务中的言辞和执业行为享有法定的豁免权。

  (二)要规范驻队律师工作制度。制定了包括《驻队律师事务所、律师准入管理规范》《驻队律师工作职责》、《驻队律师协助执法工作规程》《驻队律师日常行为守则》、《驻队律师考核方案》等配套制度措施,从驻队律师及其所在律师事务所的准入资质和驻队律师的工作职责及行为要求、驻队律师的工作保障及考核机制等方面,为律师驻队工作模式提供全方位的保障,确保驻队律师在监督和协助政府依法行政中发挥更大作用。

  (三)要明确驻队律师职责权限。驻队律师不是执法人员,不具备行政执法资格,没有执法权,不得直接参与执法,不得行使或配合执法人员行使任何执法权限,也不能代替行政机关作出行政决定,实施行政强制、行政处罚等行政行为。城管部门作出行政处罚决定前,驻队律师会谈违法行为人的行为,只是律师协助执法部门执法的辅助行为,不具备执法行为性质。驻队律师发出的《催告函》、《法律风险提示函》等函件,也不能代替行政机关履行自身职责的行政文件,只可作为一种不产生法律约束力的柔性协助执法方式。

  三、下一步工作打算

  深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持以人民为中心的发展思想,适应法治政府建设的需要,进一步推进“律师驻队”工作,不断提升驻队律师服务水平,使城管执法更加规范化、精细化,让城市更加宜居宜业,不断满足人民对美好生活的向往。

  (一)进一步推进和规范“律师驻队”工作。按照十九大“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的要求,积极发挥律师参与城市管理的专业优势和职业优势,以法治思维破解城管执法难题,推进依法行政,严格规范公正文明执法。统筹规范“律师驻队”工作,不断完善各项配套制度,建设人民满意的服务型政府,打造共建共治共享的城市管理新格局。

  (二)进一步完善“律师驻队”工作规程。明晰合同权利义务关系,明确驻队律师与执法人员职责分工。加大经费投入,加强日常管理和考核,完善激励机制和约束机制。在确保完成执法单位日常法律事务的同时,进一步发挥驻队律师在重大、复杂、疑难执法活动中的作用。开展“律师驻队”工作标准化建设,进一步规范工作流程,提高城管执法效率和执法水平。

  (三)进一步固化“律师驻队”的工作经验。按照十九大“增强改革创新本领,保持锐意进取的精神风貌,善于结合实际创造性推动工作,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”的要求,不断充实由执法业务骨干、驻队律师组成的城管法制员人才库,拓展执法交流互动平台,使重大疑难典型案件研讨会常态化,不断提高城管执法水平,加大全民普法力度,引导当事人自觉遵守法律法规,及时化解矛盾纷争,促进社会和谐稳定。

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