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建设部党组成员、中央纪委驻建设部纪检组组长姚兵同志在“禁止领导干部违规干预和插手建设工程招标投标研讨会”的讲话

  

落实“领导干部不准利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标的规定”是党风廉政建设的重大课题

(2003年9月13日)



  今天,我们召开这个由十五个省(区)市建设系统纪检监察部门和工程招标投标部门负责同志参加的“禁止领导干部违规干预和插手建设工程招标投标研讨会”,其目的就是贯彻落实党中央、国务院关于党风廉政建设的要求,遏制工程建设领域中的腐败行为,从源头治理腐败,净化建筑市场,保证投资效益和工程质量,促进国民经济持续稳定健康发展。在一天多的研讨中,各地代表交流了不少好的经验,提出了一些很有价值的建议,这些对我们今后的工作是非常有益的,回去我们将认真地加以研究。下面,我讲几点意见,供大家参考。

  这里,我们首先应该明确几个概念。

  第一,关于领导干部。四川省建设厅纪检组认为包括四个方面的领导干部:一是工程所在地的地方党政领导干部,特别是党政一把手和分管的主要领导干部。二是主管部门的领导干部,如主管交通工程的交通管理部门、主管水利工程的水利管理部门、主管院校建设的教育部门、主管建筑工程的建设行政主管部门等等;三是与工程相关部门的领导干部,如规划、计划、税务等管理部门的主要领导干部通过规划、经费、立项等方面的审批,有可能违规插手和干预工程招标投标;四是建设单位的主要领导干部和基建管理部门的负责人。

  从实际情况看,“领导干部”不仅是指以上这四个方面科级以上的领导干部,还应从广义上去理解和把握。从广义上讲应该是指整个国家机关工作人员。《刑法》第93条对“国家机关工作人员”做出了明确界定,“指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单展、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、人民团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员。”所以说我们要从广义来理解“领导干部”的内涵。即使将来领导干部规定在某一级别以上,也不是说低于这个级别的人违规于预插手建设工程招投标就不用查处。

  第二,关于“违规干预和插手”。“违规于预和插手”指违反法律、法规及其他政策性规定或者组织原则、议事规则,利用职权及其影响向相关部门采取暗示、授意、打招呼、批条子,指定、强令等方式影响干扰建设工程招标,评标及定标结果等正常市场经济活动的行为。

  第三,关于“规定”。“规定”是党风廉政纪律的要求,“规定”的落实既包括当事人(领导于部)廉洁自律的责任,又包括教育、制度、监督上的保障措施。要保证使领导干部能够执行这个规定,使他们不愿、不能、不敢违规干预插手工程招投标活动。

  下面我重点谈三个问题:

  一、深刻认识“规定”的重大意义

  自从1997年国家四部委(国家建设部、国家监察部、国家计委、国家工商总局)联合开展建设工程项目执法监察活动以来,在近八年的时间里,随着《建筑法》、《招标投标法》及相关法律、法规的相继颁布和实施,有形建筑市场的建立和不断完善,党风廉政建设责任制的不断落实,以及各类违规案件的查处和对腐败分子的惩处,有效地遏止了领导干部利用职权违规干预插手建设工程招标投标问题的蔓延。同时,我们在同这类腐败行为斗争中积累了经验,取得了显著成效。但我们应当清醒的认识到,建筑市场的法制尚处在逐步健全的过程之中,统一有序的建筑市场尚未形成,加上我们对违法违规案件查处的力度仍存在“失之于软,失之于宽”的问题,因而形成建设领域仍然是腐败案件易发、高发、频发的重点领域,领导干部违规干预插手建设工程招标投标的手段也更加隐蔽,由此落实中央纪委这项“规定”,深入开展反腐败斗争的任务也更加艰巨。

  当前,在有的同志当中,存在着对不准领导干部违规插手建设工程招标投标规定的重大意义、重要性认识不够的问题;存在着“不当一回事”、“不关自已事”、“说说而已的事”等错误态度;存在着“老办法没有用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用”的错误认识;还存在着“行政部门说的多、纪检部门听的多、追究惩治漏的多、依法落实难的多”的错误倾向。对此,我们必须加强学习,提高认识,特别是要深入学习“三个代表”重要思想,深刻领会落实“规定”的重大意义,以“三个代表”重要思想统领反腐败斗争,加深建设领域以至全社会对“规定”作为党风廉政建设重大课题、重要意义的认识,加强对这个“规定”所涉及的的理论与现象的研究,积极行动起来,更加有效地开展这场斗争。

  (一)“违规干预和插手”行为的本质是“权钱交易”问题。对政府主管部门领导干部“依法行政”的问题;对业主和其他部门领导干部来说是“公共权力行使”的问题。我国体制转轨时期(从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程)的腐败现象,其表现形式多种多样,分析它们的源头,从经济方面来说主要有三个:一是利用职权对市场活动进行干预而谋利;二是利用转轨时期财产关系的调整和变化将公共财产据为己有;三是利用市场体制的不完善、不规范,用各种违法、违规的手段牟取暴利。因此,中央纪委将落实“规定”作为今年廉政建设的第一题。

  要充分认识“规定”的实质是权力监督问题。有人说:权力必须监督。离开监督的权力必然导致腐败。我们落实这项“规定”就是按照中央提出的“立党为公、执政为民”的要求,切实做到“权为民所用”。在实际工作中,违规者在用权的问题上不会公然声明是为自己、为私人,他们往往通过很多貌似有理的借口,如“为本地企业的发展要负责任”、“为某企业解决困难”、“为照顾某上级给予投资上支持的面子”、“工程上马要求太急,这些投标程序不太适宜”、“我对这些公司情况较为熟悉,只是推介不属于预”等等,更有甚者把“违规干预和插手”说成是“解放思想,敢于负责”、“工作有魄力”等。凡此种种必须加强法制教育,做到依法行政。通过多种渠道、多个环节、多种形式对权力的运用实施有效的监督。领导干部在行使权力时要具有自觉接受监督的意识,才能使“规定”真正落到实处。这里我们认识到这项规定的实质,就是对权力有效的监督。应该说赋予领导干部一定的权力是使其依法行政的基本要件和前提,但赋予权利的同时也必须相应地对权力的使用实施有效的监督,这是相辅相成的,是对立统一的,也是促使领导干部廉洁、高效从政的必要手段。

  (二)落实“规定”是从源头治理腐败的重要内容。腐败是公职人员(包括自然人和法人)和那些参与腐败交易的人在追求个人利益最大化的自利动机驱使下,经过成本和收益的计算后做出的一种自以为符合理性的选择,而制度通过影响个人对成本和收益的计算,从而最终影响着个人的选择。尽管少数腐败分子丧失理智,不顾身败名裂、倾家荡产而挺而走险,但就全社会而言坚持标本兼治综合治理,惩防结合注重预防,加大治本力度很重要的一条就是要研究如何有效地铲除滋生腐败的土壤,要从源头上削弱或者消除产生腐败的动机,减少或者杜绝腐败发生的机会。违规干预插手建设工程招标投标的动机来源于个人的素养和外界所谓“挡不住的诱惑”,其机会来源于制度上的缺陷,程序管理上的漏洞或者是腐败者的个人“发明创造”。

  要消除腐败的动机和机会,很重要的一条就是实施阳光操作。在招标的标底确定、资质审定、评标程序、专家守则以及有形市场规则等各项环节上,努力做到公开、公平、公正,构筑起“权力防线、动机防线、机会防线”。为了从源头治理腐败,建设部党组提出了“三、二、一(即“三审、两交易、一服务”)源头治腐工程”,强调了“两同时”(业务工作和廉政建设工作同时抓,业务工作责任和党风廉政建设责任同时定)的工作要求,实践证明这是行之有效的办法。同样,在落实此项“规定”时也要把这个“规定”作为部党组的要求,深入开展源头治腐的重要内容。

  (三)落实“规定”是整顿规范建筑市场秩序的重要方面。多年来,我们不断开展对建筑市场秩序的联合执法检查,随着建筑市场的发展及法规、制度的逐步建立和完善,建筑市场秩序正在逐步走向规范,但建筑市场中仍然存在着种种程度不同的混乱。其中一个重要方面就提不正当竞争行为,而不正当竞争行为中最为严重的是领导干部违规干预插手建设工程招标投标。市场交易的商业信誉已经成为一个突出的问题,而商业信誉中最为严重的是官商勾结、权钱交易。在建设工程招标投标全过程中事前的“明招暗定”,事中的“虚假欺诈”,事后的“阴阳合同”等行为带来的后果就是市场秩序的混乱,资源的不合理配置,人的素质异化,给经济建设和社会进步带来灾难。

  在新的体制转轨的过程中,党中央将要做出继续完善社会主义市场经济体制的决定。我们执行中央纪委的这项“规定”,就是在行使我们规范和完善社会主义市场经济体制和运行机制的使命,对领导干部来说是辨别其是否认真学习、认真实践“三个代表”重要思想的试金石。发展是我们党执政兴国的第一要务,领导干部违规干预插手建设工程招标投标,往往是在貌似有理的种种借口之下,看不清其造成的直接或间接的后果和影响,认识不到这是自觉或不自觉地对大好投资环境的破坏,更未意识到如此将给工程建设质量和效益等带来严重的问题,增加了风险和埋下难以纠正的隐患。市场秩序既要保证资源的合理配置,又要保证人的全面健康发展,以至于社会的可持续发展。由此,我们落实这项“规定”其意义不仅在于某一项工程的优化建设,而且事关整个经济体制改革的成功与否。落实“规定”,绝不是仅做一件具体的事情,而是事关全局,不仅在于某一个领导干部少犯或不犯错误,而且事关党风、政风,决定着党执政的兴衰成败。因此,必须从以上三个方面来加深理解、加强认识。

  二、积极行动起来,认真贯彻执行“规定”

  当前全党全国人民正在掀起学习“三个代表”重要思想的新高潮,大家正在为全面建设小康社会贡献自己的聪明才智,与时俱进、奋发有为。在这大规模建设的高潮中,领导干部利用职权违规干预插手建设工程招标投标只是一股暗流。作为建设系统的广大职工,在做好城乡规划建设管理各项工作的同时要抓好此项“规定”的贯彻落实,抓好党风廉政建设工作;作为建设系统的全体纪检监察干部要在执行这项“规定”中有所建树、有所成就。具体如何贯彻执行,我想讲三点:

  (一)切实抓好教育,认识上要有新高度

  在宣传教育中,领导干部要成为学习型的干部,领导机关要成为学习型的机关,象郑培民同志那样“万事民为先”,增强对各种诱惑抵御的能力,增强廉洁自律的自觉性。同时通过宣传教育要使从事建设的自然人和法人增强素质,增强诚信从业的自觉性,要使建设领域的企业家健康成长。特别是在源头治腐和预防职务犯罪的工作中,依法依纪严厉打击各种行贿和受贿的行为,开展腐蚀和反腐蚀的斗争,使领导干部不违规干预建设工程招标投标成为廉洁自律的责任,形成全社会对领导干部违规干预插手建设工程招标投标这种现象的深恶痛绝,使那些通过不正当手段拉拢腐蚀领导干部的不法承包商、代理机构无利可图、无机可乘,同时还要受到社会的唾骂和法律的惩处,这是宣传教育的目的。宣传教育的方法要有所创新,要讲究实效。如:实施阳光工程、创建双优工程;还有共签廉政合同;开展述廉活动,搞好警示教育,狠抓正反面典型;开展谈话提醒,制订约法三章等等。要象上海城建纪工委那样,经常性、不间断地开展“三个想一想”、“廉政宣誓”、“廉政评议”等各种专项教育活动,增强教育的针对性和有效性。

  专项宣传教育要和系统教育紧密结合,当前就是要将不准领导干部利用职权违规插手建设工程招标投标的教育和“三个代表”重要思想的学习紧密结合起来,要将专项教育和建设业务工作结合起来。要解决对“禁止领导干部违规插手建设工程招标投标”教育存在的“可有、可无,可硬、可软,可多、可少,可深、可浅”的错误认识问题,真正解决好教育是党风廉政建设的基础问题。

  (二)不断健全机制,在依法行政上要有新举措

  当我们做一项事业的规划或者拟订某一项政策、法律以及某种社会规范的时候,必须同时制定相应的反腐败的配套措施。也就是说要在事前结合所要做出的某项决策或出台的某项政策、法律、规范,仔细地设想预测可能会出现的各种漏洞和有可能被人钻的空子,逐一想出堵塞漏洞的政策。因此每一项事业或政策、法律、规范的实施方案都包括两个部分,或者说都包括两个密不可分的子系统,一个是这些事业或政策法律、规范本身的方案;另一个则是与之配套的反腐败的方案,从而形成一个完整的体系。

  当前,我们要认真执行《建筑法》、《招投标法》,同时建立配套的部门规章、规定或者实施细则;要健全程序的规定,像招标投标本身就有程序,大程序里还有小程序,程序是分权原则的另一个层面。它是从手段、步骤、次序、形式等方面对权力运行实行过程性规范的措施,严格按程序办事其实质是对行使权力过程的监督;要根据不断变化的情况制定和修定政务公开、办事公开制度和各项“阳光”措施(包括信用档案措施、不良记录、黑名单记录等措施);要认真执法,开展专项的稽查,同时与当地监察部门配合,开展联合执法监察。还要与“三审、两交易、一服务”以及落实“责任制”和“两同时”要求相结合,有针对性地开展专项治理工作;要建立一支高素质的执法队伍,着重解决我们许多地区的执法机构不健全,执法经费得不到保障,执法人员的素质以及依法行政的水平有待于进一步提高等突出问题。

  措施的制定总是在做的过程中逐步完善。当初建立有形建筑市场的时候,我们从北京、河北等地区开始推进推广,我们采取组织新闻单位对有形市场进行新闻采访活动的方式进行广泛的宣传报道,促其在全国逐步推开。实践证明它符合中国当前国情的,是必要和可行的。但是在有形建筑市场建立之后,又出现了领导干部利用有形建筑市场违规干预插手建设工程招标投标问题;腐败分子把腐蚀的对象也指向了有形建筑市场的工作人员,这就又出现了新的问题。当我们开始招标、投标、评标、建立专家库、建立专家队伍的时候,那些不法承包商又把腐蚀的对象指向了我们有名的专家组组长,这些都是新的动向,所以我们要采取新的对策。有形建筑市场在不断发展,有形建筑市场也需要不断完善,为了推动有形建筑市场的不断发展和完善,及时防范有形建筑市场违规行为的新的开式、新的动向,我们需要进一步健全有形建筑市场的运行规则。天津市起草了一个有形建筑市场规则示范文本,经研究修改后我们将以建设部的名义向全国印发。

  (三)行使职能,严肃查处领导干部违规干预插手工程建设招标投标案件

  一是要进一步加强信访举报工作,既要按照“分级负责,对口办理”的原则落实工作责任制,维护群众的检查权、控告权和申诉权。查清问题、处理问题,又要促进信访举报工作科学化和规范化,发挥其联系沟通、信息反馈、监督保障、协调疏导的作用。正确对待上访群众和投诉案件,诚心诚意地接受群众监督。认真对待举报、投诉。要做到凡是署名举报的,主办单位必须给署名者一个答复。是匿名举报的,不论涉及到谁,也必须同样地认真对待,对提供可查的线索要认真查办。特别是涉及到“三重一大”(重大问题、重要干部、重要项目、大额资金)的问题,要立案查实。

  二是要积极参与市场整顿,主动发现线索。建设系统纪检监察部门要积极、主动参与建筑市场检查、房地产市场检查和城乡规划检查活动,在检查过程中要主动发现线索、查找漏洞。

  三是对立案案件一定要一查到底,不能不了了之。要作到件件有结果,特别是涉及违反中央纪委“规定”的案件,要重点查办。

  四是要加强协作,整合查办案件的力量。加强同检察机关联合开展的“预防职务犯罪”活动,联系审计部门开展专项审计案件的工程审计,注意向信访部门了解相关的线索和情况。作为纪检监察部门一定要同检察、审计、信访等相关部门紧密配合,从而达到协同作战、整合办案力量的目的,不要孤军奋战。

  五是对于“领导干部违规干预插手建设工程招标投标”案件地查处要强化责任追究制度。尽管某些领导干部并没有为自己谋利去干预插手工程招标投标,但是他负有领导责任,他负有对落实中央纪委“不准领导干部违规干预插手建设工程招标投标”的规定没有尽到责任之责,所以也要查究。我们一直强调的“廉政责任追究”是党政领导班子或领导干部在职责范围内发生的党风廉政建设方面的重大案件,领导干部本人虽然不是直接当事人,但由于失职、失查负有连带责任,应受到追究。

  六是要开展案件分析,从中找出漏洞、发现规律,以不断完善。

  七是要经常地对一定范围的领导干部进行谈话提醒,做到防患于未然。及时谈话提醒是我们纪检监察工作的一个重要责任。

  三、继续深入调查研究,不断开创建设领域反腐败斗争新思路

  (一)长期性和紧迫性的调查分析

  当前建筑市场经过整顿有了新的发展,但是问题的严重性依然存在,领导干部违规插手工程招标投标活动也在不断变换着形式,比如:领导干部写条子、打招呼、领导干部和承包商联合勾结规避招标、明招暗定、“组织”决定、暗箱操作等。我们在执行此项“规定”时必须充分认识到建设领域反腐败斗争的长期性、紧迫性。只要有建设工程的地方,只要有用权的地方就可能出现领导干部违规插手干预,在反腐败工作中没有灵丹妙药,更不会一蹴而就,它是一项长期性的工作。我们的治理防范工作不可能一劳永逸,也不可能根本杜绝此类行为。当前我们所做的工作是就要使更多的领导提高认识,以进一步遏止这类行为蔓延的趋势。

  多年来,反腐败工作格局用五句话来概括就是:坚持党委统一领导,党政齐抓共管,部门各负其责,纪检监察组织协调,依靠广大人民群众的支持和参与。作为纪检监察部门,要加强开展“禁止领导干部违规干预插手建设工程招标投标”这项斗争或者说执行中央纪委这项规定的长期性、紧迫性的调查分析,努力做好组织协调,要组织有力,协调有方。中央纪委驻建设部纪检组、监察部驻建设部监察局正在开展调查研究,年底前要向中央纪委、监察部交一份比较有水平的调研报告。

  (二)综合治理及有关方面责任制措施的研究

  这项工作更需要综合治理,它不是某一个部门、某一个领导就能解决的问题,主要责任体现在四个部门:

  一是政府主管部门的责任。要坚持“两同时”,既要抓好业务工作、抓好招标投标工作,也要抓好招标投标过程中的各种预防腐败工作。二是纪检监察部门的责任。要加强对党员领导干部,加强对党政部门的监督。三是审计部门的责任。要对经济工作,特别是对工程建设加强审计。四是法院、检察院的责任。包括从预防职务犯罪到重大案件的侦破和宣传。最近我们编写了《建设领域反腐倡廉警示录》。书中收录了建设领域经济犯罪100例。我们要行之有效地开展各种形式的警示教育。

  查处领导干部违规插手建设工程招标投标案件,是一个相当艰巨的任务。它的暗箱操作往往是一对一的,调查难、取证难,往往行贿者也不愿意承认他自已在行贿,因其本身也可能负一定的刑事责任,所以破案更加困难,往往是并发案件、连发案件、多发的案件,更需要有关部门明确责任从而达到综合治理,协同作战的有效性。

  (三)对源头治理腐败的研究

  源头治理腐败既要包括个案的预防,也要加强对已有案件的分析,还同时要进行职务犯罪的预防。要认真深化改革,工程招标投标体系的完善不仅仅是投资方的事情,还是涉及政府工程建设管理体制的改革,工程保险担保体制的改革,工程建设过程中各市场主体信用体制的建立等等。因此这些方面改革都要进行研究。我们说领导干部违规插手建设工程招标投标是工程建设体制改革转轨过程出现的新问题,因此也必须要从源头预防,着眼用改革的方法来加以解决。最终实现从根本上、从制度上来减少,防范领导干部插手工程招标投标的问题。加强这一方面的研究,有利于从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件,保证建设事业的健康发展,包括从事建设事业的人员、领导干部和我们的企业家、企业领导人员的健康成长,这也是我们纪检监察干部的重要责任。

  以上三个方面,概括起来就是:第一个方面是讲认识,特别是实施这项“规定”的重大意义所在,它的本质问题所在,以及为什么要执行这项规定。第二个方面讲怎样执行这项“规定”,主要从教育、从制度、从执法这三个方面去把握。第三个方面讲要深入开展调查研究工作。我们既要看到我们在这项反腐败专题斗争中所取得的成就,又要看到执行这项规定的紧迫性和长期性,以及各有关方面的责任和深入开展从源头治理腐败的问题。会上同志们都提出了一些很好的意见,可以看出来大家已经开始认真研究探讨我们所从事的这项工作。我多次讲过纪检监察也是一门科学,要把纪检监察工作搞好,要把纪检监察工作搞明白了也不是一件很容易的事情,也不可能是一年两年短时间的事情,它既要去学习、去探究这方面的理论,又要去实践这方面的斗争,而这斗争又是相当复杂的,很多时候也是很令人苦恼的,但这是我们的天职,我们要面对这相当复杂、相当繁重的任务,努力做到与时俱进、奋发有为。

  我们这次研究既是理论的研究,也是实践的探索。我们要通过新闻媒体、通过简报等多种形式加以宣传,以求对全国各省区市,对全国建设系统在认真执行中央纪委这项规定的工作中,起到指导、借鉴的作用,推动这项工作向纵深发展,取得新的成就。衷心感谢各位在执行中央纪委这项规定中所做出的贡献!

  (根据录音整理)

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