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仇保兴副部长在风景名胜区综合整治工作交流会议上的讲话

  

(2006年12月21日)


同志们:

  今天,建设部在风景秀丽的桂林市召开全国风景名胜区综合整治工作交流会。会议将对风景名胜区综合整治进行年度总结,并研究部署下一阶段工作。下面我先就风景名胜区工作讲几点意见。

  一、进一步认识风景名胜区工作的重要意义

  风景名胜资源是大自然和前人留下的珍贵的、不可再生的自然文化遗产。在目前我国快速城镇化进程中,各级风景名胜区工作者要本着对历史负责、对子孙后代负责的态度,切实把自然文化遗产保护好、利用好、管理好,这也是各级政府落实科学发展观、实现人与自然和谐相处、构筑和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的最主要的抓手之一。我们对风景名胜区工作重要性的认识是在不断变化、不断提高的。做好风景名胜区工作具有十分重要的意义,概括起来,主要表现在以下四个方面:

  (一)有利于生态环境的保护。随着工业社会的到来,人们改造自然的能力不断提高,同时也给自然与生态环境造成了严重破坏,直接威胁到人类自身的生存。目前我国建立的187处国家级风景名胜区集中了大量珍贵的自然与文化遗产,在维护地域生态平衡、保护生物多样性、改善生态环境等方面发挥着重要作用,为中国乃至世界保存了具有典型代表性的自然本底和生物物种。风景名胜区要加强生态保护,为人们提供回归自然和开展科学教育活动的自然场所。

  (二)有利于丰富人民群众的生活。目前,风景名胜区已经成为满足我国日益增长的旅游需求的主要场所,是旅游业发展的主要载体,特别是国家级风景名胜区更是广大游客的首选之地,游客人数占我国出游人数的80%左右。中华民族历来就有崇尚山水、热爱自然、登高涉险的传统,现代社会的紧张生活使人们更乐于到风景名胜区来求得心态上的放松,同时锻炼体魄、访胜猎奇、增长学识、陶冶情操。任何一个风景名胜区的独特景观、灿烂文化、历史文物和民俗风情,都能够引起我们的骄傲、自信、自强和自豪,激发人们特别是青少年热爱祖国、热爱家乡的感情,增强民族凝聚力。

  (三)有利于开展科研和文化教育,促进社会进步。风景名胜区是研究地球变化、生物演替、生物保护等自然科学的天然实验室和博物馆,是开展科普教育的生动场所;风景名胜区内的人文和自然资源,是历史和前人留下来的珍贵遗产,对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。各地在开展以弘扬民族文化、普及自然科学和社会科学知识、培养爱国主义教育为中心内容的精神文明建设活动中,风景名胜区起到了不可替代的作用。

  (四)有利于促进地区经济和社会发展。风景名胜区丰富的自然文化资源,通过严格保护和合理开发,可以带动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人们素质的提高,并促进景区内外交通、通讯、电力等基础设施的建设与改善,提供就业,拉动宾馆餐饮业,帮助当地群众脱贫致富。广西龙胜县原来是一个比较典型的贫困县,其中龙脊梯田所在的村原来是一个非常贫穷的村,现在通过对风景名胜区的保护、开发和利用,已经成为周边最富的村。因此,保护了风景名胜资源,就为子孙后代提供了日益增值的、可持续利用的、永不枯竭的资源。

  我们要进一步提高对风景名胜区工作重要性的认识,按照党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的总体要求,以全面协调的科学发展观统揽风景名胜区工作全局,加强资源和环境保护,正确处理保护与开发的关系,促进这项利国利民、关系到人类未来的伟大事业的持续健康发展。

  二、认真做好《风景名胜区条例》的宣传学习和贯彻落实工作

  《风景名胜区条例》已于今年12月1日起施行。《条例》对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理等方面的工作作出了明确规定,完善了风景名胜区各项管理制度,强化了风景名胜资源的保护工作,对资源的合理利用作出了限制性和引导性的规定,在新的形势下,很好地处理了风景名胜区保护与利用、短期利益与长远利益之间的关系。《条例》保持了政策与制度的连续性和稳定性,保留了原《暂行条例》确立的行之有效的制度,同时又设立若干新的制度与规定,以解决风景名胜区管理中出现的新情况、新问题。

  《条例》突出强化了以下五个方面内容:

  首先,强化了风景名胜区的规划管理,建立健全了风景名胜区规划编制和审批制度,使风景名胜区保护、利用和管理切实有章可循。规划是一切建设行为的纲领,风景名胜区的任何建设行为都不能违背规划,同时规划又是处理好资源的保护与利用的唯一有效手段,没有规划万万不能。《风景名胜区管理暂行条例》仅对总体规划提出了原则性要求,没有明确规定要求编制可操作性的控制性详细规划。没有详细规划就难以指导具体的建设行为,难以进行具体细节上的保护与管理。

  其次,增加了风景名胜区资源的保护、利用和管理措施,明确了风景名胜区内的禁止行为。《条例》明确规定了风景名胜区内哪几类行为是严格禁止的,哪几类行为必须要得到行政许可,哪几类行为必须要经过审批。而原《暂行条例》只有原则性要求,没有具体区分禁止、限制和鼓励的行为,也就难以在有效保护和管理的前提下促进风景名胜资源的合理利用。

  第三,明确了风景名胜区管理机构的性质、职能、执法主体地位以及上级主管部门对管理机构的监督职责,确立了管理机构的行政管理不得委托给企业行使的原则,强化了政府依法管理风景名胜区的职能。《条例》明确了风景名胜区管理机构执法的主体地位,明确管理机构属于政府序列的执法主体,负有不可推卸的法定的权力与责任,而且这个权力不可委托移交给企业。《暂行条例》规定风景名胜区可以设立一级政府,但根据风景区20多年的管理实践,风景名胜区主要是自然和文化遗产资源的集中地,不是人类聚居的活动场所,而一级政府主要是针对人类聚居的场所及其管理。我国的风景名胜区等同于国外的国家公园,区内原住民很少,绝大部分不具备建立一级政府的条件。而且区内现有的一些居民,将来有条件还要逐步向区外迁移疏散。建立一级政府就有可能限制了风景名胜区资源保护和开发利用,特别是影响了文化和自然遗产的保护。

  第四,建立健全了风景名胜区门票和风景名胜资源有偿使用费管理制度,明确了风景名胜区内项目经营与管理制度,既起到了规范风景名胜区经营权出让转让行为的作用,又进一步弥补和解决了风景名胜区保护管理工作经费不足的问题。

  第五,充实和完善了法律责任,强化了行政责任追究制度,加大了对违法行为的处罚力度。《条例》对严重破坏风景名胜资源,并可能给风景名胜资源造成不可挽回的损失的行为,规定了严厉的处罚,经济处罚最高可达100万元,并追究相应的刑事责任;同时对批准实施违法行为的地方人民政府以及相关主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员,也规定了相应的行政责任和刑事责任。

  各地要充分认识《条例》颁布实施的重要意义,切实加强领导,要把贯彻落实《条例》作为加快建设资源节约型、环境友好型社会的一项重要工作。各地要结合本地区的实际,抓紧制定风景名胜区保护管理的实施细则,各地原由省(自治区、直辖市)人大通过的有关风景名胜区管理法规,在处罚规定、管理力度等方面低于国务院《风景名胜区条例》的,应该适时进行修改完善。建设部将会同国务院有关部门尽快研究出台《风景名胜区资源有偿使用费征收管理办法》、《风景名胜区门票征收使用管理办法》和《风景名胜区条例实施办法》等配套规章制度,使《条例》规定的基本原则真正落到实处。

  三、切实抓好风景名胜资源的保护工作

  风景名胜资源十分稀有,而且相当脆弱,一旦破坏就不可再生;如果得到保护,就能世世代代增值。以很少的投入,在不消耗资源能源的情况下,获得很可观的收益,使地方获得可持续的经济发展。桂林漓江世世代代在那里流淌,我们建立了漓江国家级风景名胜区,保护了漓江两岸的景观,花费很少的代价,但每年仅载客船舶的收入就达4亿,上交财政至少2亿,而且这2个亿完全是净收益。如果计入交通、饭店、餐饮、购物等相关收入,还可增值10-20倍。更重要的是每年船舶的净收益都在以接近甚至超过两位数的速度增长。要实现同样的经济效益,这需要办多少个企业,造成多少污染,消耗多少能源才能实现的。按平均水平的GDP计算,以工业经济为主的GDP,起码要消耗100亿的能耗,才能获得2亿元的财政收入。保持风景名胜区的原生态,不该动的地方就不要动,这是世世代代要遵守的。那今年收入是4亿,再过几年,就会达到10亿、20亿。所以做好风景名胜区工作,关键是要抓住保护这个核心不放,坚持走可持续发展的道路。这就是为什么党中央、国务院领导反复指出风景名胜区工作要把保护放在首位的原因。近年来,许多地方片面追求经济收益,对风景名胜资源过度开发,使许多重要的不可再生的资源遭到了不同程度的破坏和污染,一些风景名胜区的自然和文化景观特征正在迅速退化和消失。这种“自我毁灭、自杀”行为必须立即制止。

  根据国务院领导的要求,为切实做好风景名胜资源的保护工作,近一段时期以来,建设部对严重违背风景名胜区管理有关规定,在风景名胜区违法违规建设、出让风景名胜区管理权、规划建设权等案件依法进行了严厉查处,并将查处结果通过新闻媒体予以公布,起到了警示的作用,推进了风景名胜区依法行政工作。最近一段时间,有4起事件向新闻界进行了通报。

  一是对河南嵩山风景名胜区开山炸石、乱搭乱建、违章建设的问题进行了认真查处。河南省人民政府根据建设部的建议和要求作出了全部拆除违章建筑、取缔采石场、外迁石材加工点的决定,并将追究有关部门和责任人的法律与行政责任。

  二是根据国务院要求,建设部对山西省方山县人民政府通过签订合同的方式,将北武当山风景名胜区的管理权、建设权、经营开发权、收益权等权利一次性整体出让给企业经营和管理,出让期限为50年的行为进行了查处和纠正。目前,山西省人民政府正在对相关责任人和单位进行调查处理。温家宝总理和曾培炎副总理分别作出重要批示,明确指出“这是一起违反国家关于风景名胜区有关规定的案件,也是一起当前土地违法违规中‘以租代征’的典型案件,查处结果要公开见报”。

  三是督促云南省建设厅对《无极》剧组在云南三江并流国家级风景名胜区千湖山碧古天池景区破坏资源的违规行为进行依法查处。云南省建设厅和当地人民政府依据地方法规对《无极》剧组法人单位的破坏行为作出了9万元罚款的决定,对负有责任的香格里拉县人民政府分管副县长作出了免去副县长职务的处理。该事件处理结果公布后,新闻媒体普遍反映9万元的处罚额度比较少。但是大家要知道,这个处罚决定是《条例》颁布实施前做出的,是按照原《暂行条例》和云南省地方法规作出的。今后依据新颁布实施的《条例》,此类违法行为最高罚款额度将达到100万元,而且有关责任人要受到刑事处分,这是新《条例》与《暂行条例》的一个重要差距,经济处罚提高了十倍以上,行政责任和刑事责任的追究处罚则更为严厉。

  四是根据国务院领导的批示要求,将对厦门鼓浪屿—万石山国家级风景名胜区万石植物园违规兴建公众高尔夫球场的问题进行调查处理。该项目不符合经国务院批准实施的《鼓浪屿—万石山风景名胜区总体规划》,也未按规定履行报批程序。建设部已要求福建省建设厅责成厦门市立即停工,并进行专项调查,调查处理结果将上报国务院,并向新闻媒体公布。在风景名胜区内规划修建高尔夫球场,全国可能还不止厦门这一个,这些都必须严肃查处,而且要依法追究当地政府主要负责人和分管负责人。

  通报上述典型案例的目的,是为了总结经验教训,引以为戒,切实加强资源保护工作,做到有法必依、执法必严、违法必究,认真贯彻落实《条例》,维护《条例》的严肃性和权威性。从现在开始,我们要按照新《条例》,严肃处理新发现的案件,发现一件,查处一件,公开一件。

  四、运用科技手段,加强对风景名胜区资源的保护与管理

  做好风景名胜区的保护和管理必须尽快转变手段和技术落后的状况。当前,要大力抓好风景名胜区监管信息系统和数字化景区建设工作,稳步推进风景名胜区信息化建设,改进管理手段,提高管理水平。通过实施 “资源保护数字化、现场管理精准化”的要求,使风景名胜区管理模式实现创新和提升。

  建设部在2003年启动了国家级风景名胜区监管信息系统建设试点工作。在建设部、省级主管部门和风景名胜区管理机构连续三年的共同努力下,取得了阶段性工作成果。现已完成了27个省级主管部门和130余个国家级风景名胜区监管信息系统建设工作,采购遥感数据8.5万平方公里,并对15个省的21个国家级风景名胜区进行了遥感监测抽查,监测面积达到3.5万平方公里,共采集变化图斑1000余处,并对其中500余处有疑问的变化图斑进行了现场核查和处理。确定了北京八达岭等24个国家级风景名胜区为数字化景区试点单位。其中半数以上试点景区完成了数字化建设总体方案的编制评审工作。

  实践证明,监管信息系统和数字化景区的建设与应用,大大加强了风景名胜区保护管理的力度,完善了监管机制,有效提升了管理的科技含量,顺应了风景名胜区的发展要求。对此,UNESCO世界遗产专家在考察了我国风景名胜区监管信息系统和数字化建设工作后,对中国的监管信息系统和数字化景区建设工作给予了高度评价,他们认为风景名胜区监管信息系统和数字化管理不仅有强化资源保护的现实作用,具有向全世界推广的价值,更重要地说明了中国政府在应用数字化管理方式保护风景名胜资源和自然与文化遗产方面已经走在了世界的前列。

  今年12月1日实施的《风景名胜区条例》明确规定:“国家建立风景名胜区管理信息系统,对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测”。各地要进一步提高对监管信息系统和数字化景区建设工作重要性的认识,加强组织领导,加大资金和人员的投入,依据统一规划、严格标准、突出重点、先急后缓的原则,全面推进此项工作。

  除了建立遥感监管信息系统和进行数字化景区建设以外,我们还把此项工作与城乡规划督察制度相结合。通过监管信息系统发现变化的可疑图斑,由城乡规划督察员与当地的风景名胜区管理机构现场共同进行核查,并且在二十四小时之内把实地核查的信息上报建设部;必要的时候,由建设部向国务院专报。明年国家级风景名胜区监管信息系统本底库和网络平台建设工作要基本完成;各地工作重点要由侧重系统建设转向监测核查与完善系统建设并举,由被动举报转向主动发现,由单一监测转向多领域服务;数字化景区建设的试点工作也要取得显著成效,使我国风景名胜区的资源保护和管理工作达到一个新的水平。

  五、继续做好国家自然遗产、自然与文化双遗产和世界遗产的申报、保护和管理工作

  根据国务院的职能分工,建设部负责中国的世界自然遗产和世界自然与文化双遗产的申报、保护和管理监督工作,负责历史文化名城、名镇、名村工作,并参与其他文化遗产管理和监督的相关工作。为进一步加强我国遗产工作,适应我国遗产申报和管理工作面临的新形势、新任务,积极组织、引导和配合地方推进申遗的各项工作,建设部去年设立了《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》(简称《国家遗产名录》),并公布了首批“国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录”,初步建立起了我国世界自然遗产和世界自然与文化双遗产申报管理的国家遗产名录、世界遗产预备名单、世界遗产名录三级申报和管理体系,进一步完善了我国自然遗产、自然与文化双遗产申报和管理机制,为我们在更大范围、更大程度上加强对我国遗产资源的保护和管理提供了有力的保障。

  苏州第28届世界遗产大会会议上,我们在遗产的申报工作上取得了决定性的胜利。修改了原来的“凯恩斯决议”,即变原来的“一国一项”为我国每年除了申报一项文化遗产以外,还可以申报一项自然遗产,这就赋予了我们各级建设主管部门非常重的职责。尤为可喜的是,各地人民政府对遗产申报给予了极大关注和越来越多的财政投入。很多省份专门召开了省长办公会议,明确了奋斗目标,制定了工作责任,落实了工作经费,成立了工作班子。如四川省“大熊猫栖息地”和贵州“南方喀斯特”的申报,都由省长作组长,两位副省长作副组长。山西省省长亲自担任五台山申报领导小组组长,主管副省长是副组长,并将投入4亿元用于五台山风景名胜区的拆迁整治和遗产申报工作。湖南省专门召开了省长办公会议,明确省级的申报工作办公室设在省建设厅,同时决定依照《条例》规定,在全省开征风景名胜资源有偿使用费,其中风景名胜资源有偿使用费的10%专项用于世界遗产的申报,同时每年给省建设厅专项申报工作经费。

  在今后的遗产工作中,建设部将重点抓好以下几个方面的工作:一是继续做好国家自然遗产、国家自然与文化双遗产名录审定公布工作,在明年适时推出第二批《国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》;二是审核确定世界自然遗产、世界自然与文化双遗产预备名单,根据联合国教科文组织世界遗产中心和世界遗产公约操作指南的要求,建设部将首先从列入“国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录”中初选,同时将根据世界遗产发展战略所提出的原则,充分考虑遗产地的地域分布,不同类别之间的平衡以及强化保护管理措施等方面要求,最后确定“世界遗产预备清单”并上报联合国教科文组织。三要加强国际交流、合作和培训,做好基础性工作。

  明年,建设部将要启动一些联合申报项目,第一项是五岳联合申报世界自然与文化双遗产或世界自然遗产,第二项是丹霞地貌申报世界自然遗产。丹霞地貌在我国涉及面较广,至少有十多个省份,其中涉及到国家级风景名胜区的,条件会好一点。因为一旦联合成功申报为世界自然遗产,就必须要在组织机构、保护能力、法规的适应性等方面做出相应地规定,但是没有设立风景名胜区的地域,就缺乏一套制度、一套机构、一套人员去进行保护,所以在这一点上要提请大家注意,特别是至今没有世界遗产地的省份,必须要先加强世界遗产管理机构的设立和法规的建设。尤其是尚未成为国家重点风景名胜区的地域,必须首先申报国家级风景名胜区,这一点是非常重要的。

  六、深入推进综合整治,做好明年综合整治全面验收

  今年在各地自查的基础上,组织开展了风景名胜区综合整治的省际循环互查,派出了20个检查组,对20个省份的60个国家级风景名胜区的综合整治工作进行了抽查,同时也为明年综合整治的全面验收做了必要的准备。

  综合各地自查、各检查组互查以及建设部监督检查的情况来看,经过连续4年的综合整治工作,全国187处国家级风景名胜区在理顺管理体制、加强规划管理、拆除违章建筑、改善景区环境、加强核心景区划定与保护、建立监管信息系统等方面取得了显著成绩,风景名胜区保护和管理工作得到明显加强,环境质量与整体面貌也有明显改善。

  但是,我们也应该看到,目前各地风景名胜区综合整治工作进展很不平衡,部分风景名胜区工作没有明显起色,有的景区基本的标志标牌都没有足量设立,违规开发屡禁不止,违法建筑仍在蔓延,规划编制滞后,管理力度不足,机构虚设等方面的问题都不同程度地存在。下午的会议,还将就省际互查、省内自查、条例宣贯以及风景名胜区综合整治工作进行总结交流,希望大家畅所欲言,群策群力,共同推进风景名胜区的各项工作。

  明年是风景名胜区综合整治工作验收年,各省、自治区建设厅和直辖市建委(园林局)要抓紧做好对本地区风景名胜区综合整治工作的督促检查,按照建设部的统一部署和要求,集中力量抓好综合整治检查验收,严把标准关,按要求进行检查、评分,汇总上报有关综合整治情况。建设部将在明年适当时候组织检查组进行验收检查。在各项规定的工作中仍未达标的风景名胜区,特别是没有完成监管信息系统建设的风景名胜区,要抓紧进行整改。明年综合整治验收检查的重点是工作落后、限期整改的景区。对保护管理水平名列前茅的风景名胜区,可以考虑免检;对处于中下游管理水平的,要作为综合整治检查验收的主要对象。

  各地要深入开展《条例》的宣贯工作,要将贯彻《条例》与综合整治工作紧密结合,要对照《条例》要求,加大综合整治工作力度,在机构设置、规划编制、规范经营、健全制度、设置标志标牌等方面都要取得明显成效。明年,建设部将对全国187个国家级风景名胜区的综合整治工作在国家级的媒体上进行排名,对综合整治工作开展不力、排名处于后5名的风景名胜区,不仅要进行通报批评,而且还要按照《条例》有关规定,进行严肃处理。

  同志们,风景名胜区工作是保护国家自然和文化遗产资源的一项重要工作。在新的历史条件下,切实加强风景名胜资源和生态环境保护是一项重要而紧迫的任务。我们肩负着保护好国家和民族以及世界自然文化遗产的重任。做好这项工作,任务光荣而艰巨,任重而道远。希望同志们发奋努力,不断进取,为促进我国风景名胜区事业健康持续的发展做出新的更大的贡献。

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