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仇保兴副部长在建设部第二批城市规划督察员派遣仪式上的讲话

  

(2007年9月21日)

同志们:

  今天,建设部在这里举行隆重仪式,正式聘任部派第二批城市规划督察员。你们作为国家规划督察员是一种崇高的荣誉,更是一种责任。在此我代表部党组向你们表示衷心的祝贺!部领导都相当重视规划督察工作,光焘同志在会前接见了大家并合影留念。伟新同志准备今天要亲自主持会议,阐述“规划督察员制度是建设部最有效最有希望的制度”这一理念。但他因临时有重要活动,不能参加,中午特地打电话过来让我代为转达。为了切实履行督察职责,做好这项工作,在你们即将奔赴规划督察岗位之际,我讲三点意见。

  一、充分认识城乡规划督察工作的重要意义

  (一)规划督察是我国城镇化有序发展的重要保障

  我国的城镇化起步较晚,与其他国家的城镇化相比,共同点是机会难得、只有一次。城镇化是一个国家、一个民族、影响未来发展、难以更改的一件大事。从古到今,任何国家只有一次城镇化,一旦完成了使命,城市和乡村布局就定格了。这种定格就会影响到资源能源利用、生产生活方式和经济社会效益,而且难以改变。上世纪30年代经济大萧条时期,美国曾出台多项政策来支撑城镇化。据美国一位交通部长说,当时在公共交通上投资太少,在高速路上投资太多,结果导致大量的城市沿高速公路平面铺开。到70年代,城市的人口密度减少了四分之一至三分之一。公共交通随之衰退,全部由私人轿车所取代。现在,1个美国人消耗的汽油相当于5个欧盟人、6个日本人。这就造成美国以世界5%的人口,消耗了全球23%的能源,人均消耗的能源是世界平均数的4倍。所以我经常说,中国千万不能步美国的后尘,否则,必须要有三个地球来支撑人类社会的发展。

  与其他国家不同的,一是中国城镇化与机动化同步发生。轿车进入中国家庭的趋势十分明显,目前我国拥有驾驶执照的人数超过了1.2亿,汽车拥有量每年则以30%的速度在增长。欧盟的城镇化是在机动化之前,美国的城镇化是伴随着机动化发生的。所以,机动化伴随着城镇化是最危险的发展模式。二是中国城镇化与市场化同步发生。这就会导致公共利益和生态安全会受到市场利益的干扰。大家都注意到违反规划、擅自提高容积率是当前房地产市场的一个突出问题。规划批的可能是10万平方米,盖的时候却变成了12万平方米,如果按有的城市房价每平米近万元,那么房地产商就可多赚许多钱。市场化引导人们将注意力集中在短期效益,而忽视长期效益和公共利益。三是我国的城镇化和法治化、全球化同时进行。在西方发达国家盖房子,不论是在乡村还是在城市,高度、色调、颜色都有严格的规定,这是长期形成的几百年法治传统。相比较而言,我国现在的法治化程度还较低。从传统治理模式向法治的社会转变往往会留下一个很大的真空。法有三点需要特别强调:首先,法是调整社会利益关系的规范,它代表着民众的长远利益;第二,法是由国家强制力保证实施的行为规范。中央国家机关有大量工作就是在执行法律;第三,法也监督政府,政府自身也要守法,“法律面前人人平等”。所以,现代法治把政府、公民都纳入必须遵守法律的范围。我国在法治化进程中走向城镇化,同时又加入WTO开始步入全球化,这会使得我们城镇化缺乏成熟的法治理念,现在迫切需要补上。

  城镇化健康有序发展的根本是要处理好城市与土地资源、自然资源、文化遗产资源保护之间的和谐与平衡。我国要以占全球7%的耕地和7%的淡水资源、4%的石油天然气来支撑占全球21%人口的城镇化。而且,我们是完全靠自己搞城镇化,无法输出大批的移民。在这样的背景下来实现城镇化和经济社会的可持续发展,就必须要依靠城乡规划监督。城镇化就像一个快速开动的火车头,而城乡规划是则是这列高速开动火车的轨道,城镇化越是伴随机动化、市场化、法治化,速度越快,越需要严格的轨道,也就越需要城乡规划督察员为快速城镇化有序发展提供重要保证。

  (二)规划督察是落实城乡规划法的重要保障

  我国第一部规划法类似一部宣言法,主要规定了做什么、怎么做,至于怎么监督落实涉及较少。新的《城乡规划法》正在全国人大的审议之中,不久就会颁布实施。审议中的新法用四分之一的篇幅对规划执行检查、落实和规划督察作了具体规定。而落实城乡规划法就要依靠规划督察员来弥补监督缺位。我国现行的城市政府领导任用体制、考核体制和财政体制很容易引起短期行为。例如,有的城市违反规划要求,擅自把自行车道取消了,这样做代表不了绝大多数骑自行车人的利益,代表不了打工者的利益。那么,谁来代表普通公众的利益?谁来代表人民群众对人居环境、自然资源和文化资源的保护?这些缺位造成的有法不依、执法不严,都要依靠严格的督察员制度来弥补。

  (三)规划督察是强化城乡规划执行力的重要手段

  规划督察主要是监督规划的执行情况,是制约 “以人代法、以权代法、违法干预、私改规划”的必要措施。当前的一个突出问题是,每一项公然违抗公共利益的违法建设背后往往有权力在起作用。在我担任杭州市长期间曾拆除300多万平方米的违法建筑,首先遇到的就是强势部门的违法项目。当时去拆的时候,阻力很大,但下决心把硬骨头拿下来后,后来的违法建筑就主动拆了。城乡规划一旦被国务院批准就是法律,针对越权行为必须要有权力来制约。我们经常说要维护城乡规划的严肃性、科学性、权威性,核心问题是要加强城乡规划执行,而且必须要严格执行。第一要讲究程序,第二要按照国务院批准的规划去实施。如果确实需要修改规划,就要按照程序来修改,这是一个很重要的法治原则。

  (四)规划督察是完善建设行政管理体制的制度创新

  从行政管理学的角度来讲,布置工作应该是逐级进行,不能越级布置。但是监督检查必须是越级进行,比如部长可以找处长询问司局工作落实的情况,这就构成一个封闭的行政管理体系,这是一个最基本的常识。以前一些地方为扩大城市规模向建设部提出审批城市规划时很积极,一旦规划批下来了,执行的时候就走样了,城市按照规划应该是往东发展,但实际往西也没办法,就是因为缺乏一种越级的监督检查体制。我国很需要制度创新来深化城乡规划的贯彻落实。我国规划督察员制度就充分吸收了英国、法国和德国的经验。一百多年来,这些国家的城乡规划先后属于环境部、建设部等多个部门,尽管城乡规划的归属变来变去,但是有一条没有变,就是规划督察员制度没变。现在英国督察员队伍已经有800多人,德国、法国国家规划师地位非常崇高。而我国一直缺乏此类有效的制度。

  总之,开展规划督察工作的意义重大,而且无法替代。

  二、首批部派城市规划督察员取得了很好的成就与经验

  首批部派9名城市规划督察员在各自的工作岗位上勤奋敬业、勇于开拓,不仅出色地完成了规划督察的任务,而且树立了规划督察员队伍的良好形象。面对工作上生活上很多困难,他们都能够一一克服,积极从事这一开创性的工作,切实解决了一系列规划监督的难题。正因为有了他们的探索和实践,才使得这项制度不断成熟发展,积累了一系列富有成效的经验。主要体现在这几方面:

  (一)有力地维护了城市规划的严肃性和权威性

  长期以来,我国一些城市的主要领导对城市规划的认识局限于“纸上画画、墙上挂挂”,并没有严肃地去实施。通过开展派出督察员试点工作,试点城市领导普遍意识到严格实施城市规划的重要性,纷纷约见规划督察员。桂林市委书记、市长在约见规划督察员时表示,派驻规划督察员是建设部对桂林的大力支持;只有抓好城市总体规划这个纲,严格按规划办事,才能给经济、社会、城市建设、市民文化提供健康的发展轨道,才能促进全国城镇化的有序发展;市政府与城市规划督察员的目标是一致的,就是把城市规划好、建设好、管理好,为市民、游客提供一个和谐的工作和生活环境。

  南京市政府高度重视规划督察员提出的关于加强南京老城南地区历史文化遗存保护的建议,与督察员共同探讨南京历史文化名城的保护工作思路,并组织专家会论证了南京老城南相关地块保护与更新方案,进一步重视历史资源挖掘、保护、整理和历史肌理保存,关注城市更新过程中历史文化风貌传承与协调,努力传承老城南历史文化特点,保护南京老城南历史文化整体风貌特征。在督察员的积极推动下,规划、房产、国土、水务及各区政府都开始重视城市规划工作。目前,南京正着手编制新一轮南京历史文化名城保护规划。此外,昆明市政府也于2007年1月正式启动城市总体规划修编工作。这些工作都是在督察员的积极建议下实施的,并引起了社会的广泛关注和热烈反响。

  (二)进一步规范和完善了地方规划管理体制

  最近在德国召开的亚太地区可持续发展论坛会上,有专家指出,亚洲地区现在的主要问题是在城市化和法治化过程中,存在中央法律法规和地方法规相冲突的问题。理论上讲,地方法律应该比国家法律更严格,地方、企业的标准要比国家的标准更严格,但在亚太国家,实际上国家法律常常被与之矛盾的地方法规干扰以致不能很好地执行。

  我们的规划督察员在工作中首先审查地方的法规、政策。在督察员的建议下,各试点城市先后着手规范规划审批程序,加强内部督察机制的建设工作。例如,驻昆明规划督察员针对该市三任规划局长先后落马,指出了该局在规划审批程序和容积率的修改方面存在自由裁量权过大等问题,主动陪同昆明规划局赴其他城市学习先进规划管理经验,进一步完善了规划管理机制。

  驻杭州督察员在调查中发现,杭州市萧山、余杭两区规划管理权限下放,并造成项目审批和建设混乱无章、重复投资建设公共设施造成公共资源浪费等问题。国务院批复该市总体规划时,明确指出这两个区的规划必须统一由杭州市实施。督察员随后向杭州市人民政府发出督察建议,要求必须落实国务院的批复意见,该建议很快得到杭州市政府采纳,目前杭州市政府已经正式发文将下放了六年的两区规划管理权依法收回。

  (三)及时发现并遏制了一批重大违法违规行为

  去年以来,规划督察员共发现20余起违法违规行为,发出督察意见书4份,督察建议书15份。规划督察员发出的建议书和意见书,试点城市政府及相关主管部门高度重视,许多问题开始重新研究,有的得到了及时制止。

  例如,郑州市五洲农产品深加工项目由河南五洲水产公司开发建设,项目投资2.5亿元,占地200亩,建筑面积14万平方米。2006年7月,项目在未取得规划、建设手续的情况下开工建设。该项目压占《郑州市城市总体规划》(1995—2010)中两条规划道路红线,并压占110-220千伏高压供电走廊用地和规划绿化带。这是公然的、阳光下的违法。驻郑州督察员发现该违法项目后,分别于2006年10月、2007年1月,两次向郑州市政府发出督察建议书,要求停止违法行为。2007年春节前,工程基本停止建设。2007年4月,经部领导批准,督察组向郑州市政府发出督察意见书,请郑州市根据《城市规划法》进行严肃查处。2007年6月,部规划效能办与部稽查办组成督办组,赴郑州对五洲项目的处理情况进行督办。2007年8月2日,市政府答复督察意见,认为该项目违法事实清楚,情节严重,应依法予以全部拆除。2007年8月21日,五洲水产公司开始自行拆除违法建设,郑州市政府要求8月底将占压红线部分全部拆完。

  又例如,昆明、桂林规划督察员组了解到昆明市的官渡古镇和晋城古镇是昆明市历史文化名城的重要组成部分,但在其详细规划中,除对几个古建筑划出了文物保护用地外,根本就没有划定古镇的保护紫线,不时有违法建设出现。为此,督察组发出《关于加强昆明市官渡古镇和晋城古镇两个历史文化街区保护工作的督察意见》,请昆明市立即开展两镇的历史文化街区的保护规划,划定紫线保护范围,加大对违法建设的查处力度,并按国家紫线管理办法的要求实施严格的管理。昆明市规划局对上述督察意见书做出了认真地回复,表示按照督察意见书的要求认真落实整改意见。

  驻杭州督察员接到浙江大学群众来信投诉,反映浙江某大楼工程设计高度违反西湖近湖地区建筑限高的规定,南京、杭州督察组认真对照有关规定,核查了群众所反映的问题属实。督察组立即向杭州市规划局下发了关于纠正大楼规划审批的规划督察建议,引起了浙江省建设厅和杭州市政府的重视,有关问题正在妥善处理。

  (四)探索和积累了一些成功经验和做法

  南京、杭州规划督察员组积极与地方建立健康、融洽、规范、有序的规划督察渠道,发出的规划督察建议书、意见书得到响应,收效显著;郑州、西安规划督察员组注意与省、市人大、政协及其它密切相关的政府机关的联系与配合;昆明、桂林规划督察员组善于把握工作重点,始终围绕建设部交办的基本任务有的放矢地开展督察工作。

  这些卓有成效的工作经验为进一步推广城市规划督察制度奠定了很好的基础,形成了开展城市规划督察工作的浓厚氛围。但是我们的城市规划督察员制度还处于实施的起步阶段,制度上还有不完善之处,还有大量的创新工作需要继续开展。

  三、切实履行好规划督察员的职责

  从城市规划督察员试点工作开始,我们就非常重视挑选合适的人来贯彻正确的制度,认真考察候选人有无相关的工作经历和知识水平,是否能够胜任工作要求。挑选合适的人很困难,第一批督察员只有9名,花了很长的时间,第二批督察员的遴选在第一批的基础上开展,是从70多个候选人里挑选出来的。我曾经亲自参与督察员聘书的设计,证书上的国徽标志着规划督察员代表党和国家人民来行使崇高的使命。所以,各位督察员肩负的责任重大,要认真总结学习首批试点工作经验,勤于工作,勇于探索,切实履行好部党组交给的职责和任务:

  (一)要切实履行督察职责。开展规划督察必须依据国家相关法律法规和政策制度进行,这要求我们要透彻理解中央的相关政策,精通城市规划的各项法律法规,切实监督好国务院审批的城市总体规划。在督察工作中,要寓监督于服务之中,与城市政府及其相关部门建立良好的沟通机制;又要牢记督察职责,在原则问题上不回避、不动摇,廉洁自律、大胆工作,维护规划督察队伍的良好形象,维护规划督察员队伍的严肃性和权威性。

  (二)要勤于调查研究。首先,各位督察员代表建设部工作,要经常到城市去。我们的想法是驻到城市去,由规划局提供办公室,公布自己的电话,经常参与当地的工作,尤其是相关规划会议一定要参加。规划督察员作为专业工作者实施监督很重要。英国法律规定,英国的规划督察员可参加所有重大的相关会议,所有重大的城市规划行政复议必须由督察员组织。凡是项目审批遇到上下级政府意见冲突时候,必须由督察员牵头组织听证会和专家会才有效。其次,督察员相互之间要学习,经常进行案例交流。从常识上说,聪明的人是自己在走路之前就学习别人怎么走,避免走弯路,避免掉到坑里。我国的规划督察员制度实际上最早是开始学习西方的经验,吸取先行者的成功经验。现在,我们已经取得了一些成绩,但还要不断去创造,增进互相之间交流,尽量从第一批督察员走过的道路中学习,来防止和少走弯路。

  (三)要创造性开展工作。所有的规划督察员的工作都是开创性的。无论是落实科学发展观、城乡协调发展、建立资源节约型、环境友好型社会以及和谐社会的构建都涉及到城市规划的落实,必须要有创新的工作思路,需要依靠我们开创性的工作去认真实施好,如果没有创新的意识就会因循守旧,打不开局面。

  创造性开展工作可概括为“十字方针”:

  一是公正。所谓公正,是指我们代表最广大人民群众利益、代表可持续发展原则、代表国家利益,来行使好神圣的职责。城乡规划的最高理念是三个尊重:尊重自然生态、尊重地方文化传统和尊重普通人及弱势群体的利益。西方规划专家总说督察员必须要超越自己,这非常适应我国现在的状况。因为城市规划每一个细节都是各种各样利益集团争夺的焦点,如果不是站在国家利益的角度、长远利益的角度、普通人利益的角度,督察员是行使不好自己权力的,所以公正是首要的。

  二是法治。城乡规划所有的力量就在于法治。督察员依法来监督规划实施,这是所有创新点的重中之重。在大英百科全书中的城市规划含义包括三方面:第一是专门的工程技术;第二是一种政府执法强制性行为,代表民众利益行使政府强制力;第三是一种民众的文明运动。规划也是约束政府行为的法。违反城乡规划的主要行为有两种:一种是故意违法;另一种是监管缺位的违法。建设部的相关部令,包括建立“四线”(紫线、蓝线、黄线、绿线),这些都是规划的强制性实施的内容,都是为了保证规划法得到落实。当然还有其他体现资源节约型的法律、法规和标准。这些法律法规和标准体现了我前面所述的规划原则,必须强制执行。

  三是廉洁。根据英国规划法,规划督察员遵循“三回避”的原则,第一是有亲友参加的规划建设项目必须回避;第二是自己曾经工作过的规划设计院、公司来规划实施和开发的项目,必须回避;第三是自己组织研究项目的必须回避,我们的规划督察员都是专家,自己承担有科研项目,例如承担福州市的街区保护规划项目的专家就要回避对该项目的督查。英国强化三项回避是有道理的。我国最近有一个历史文化名城专家遭到网上围攻:他负责评审某个历史文化名城保护方案,而他的孩子是专门负责项目规划设计,结果被怀疑是该保护的历史建筑被拆了重建,因为自己孩子公司的利益在起作用。这就是一个惨痛的教训。所以,廉洁的形象是规划督察员制度有效实施的底线。

  四是高效。我们正处于快速城镇化发展阶段,以前搞城市规划就忘记了快速城镇化就必须用快速的工作效率来应对。世界银行在总结发展中国家的历史经验教训时,就特别讲到了非洲的教训,非洲的根本性错误在于城市发展很快,而规划严重滞后,他们的规划师主要都是从英国等宗主国学习回国的。英国是一个已经城市化的国家,现有的法律法规都是在后城市化的背景下建立的,把这一套东西原封不动的搬到非洲去,根本就没法适应非洲城市化的快速进程。结果导致非洲的城市建设只有5%至10%是按照规划设计的,其余的多是没有规划控制下的贫民窟或违法建设。联合国规划专家提出一致性意见,即只要有建设行为,必须先规划,这是最重要的,至于规划水平高不高是后话,规划的覆盖率必须提高,这些观点对中国也很适用。这个教训告诉我们,我们的工作如果不能体现高效的原则,就无法应对快速城镇化的挑战。规划督察工作应该是高效的检查,要体现规划的效能。效能两个字很重要,“效”就是高效,“能”是看结果,一切看结果。要做到高效,第一是了解信息要快,第二是信息处理要快,第三是下情上达,纠正错误行为要快。例如在历史建筑拆毁之前就要及时地发督察意见书给相关地方政府。另外,希望督察员们充分利用现代网络,网络具有便捷、实时的特点,我建议免费为督察员提供一个网络交流的平台,利用现代化的手段进行信息和图片的传输和促进相互学习。

  五是专业。从专业水平上说,督察员都是规划学科的专家,又是处理好各种复杂的城市问题的协调和沟通专家,也就是说是三个方面的行家。地方的一些书记、市长经常要高薪聘请首席城市规划师,实际上督察员就是免费的首席规划师,是上级派来的。规划督察员工作是否成功可用一个标志来衡量:市长有关规划方面的办公会、市政府常务会议邀请我们规划督察员参加会议并发表意见,当地的人大、政协邀请我们去参加会议。能做到这种水平,这就说明中央与地方关系确实处理得非常好,规划督察员的工作也就达到一个新境界了。因为督察员是书记、市长的免费顾问,而且是没有利益关系的顾问,最能讲公正话,同时可传授给他们很多经验教训。城市规划学者与其它学者不同,越老越吃香,督察员是复杂的城市科学的专家,是“老中医”,这项制度也是国家防治“城市病”的“名医工程”。

  以上,“公正、法治、廉洁、高效、专业”十个字体现了城乡规划督察员工作重要的要求。

  另外,督察员们在异地工作,要料理好自身的生活,注重身体健康。建设部的稽查办作为部派规划督察员的管理单位,要认真做好督察员的服务和后勤保障工作,为督察员们顺利开展工作创造良好条件。

  最后,我代表部党组向你们辛勤的工作表示衷心的感谢,希望你们早出成效、多出成效!

  谢谢大家。

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