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建设部副部长仇保兴同志在贯彻落实《风景名胜区条例》推进风景名胜区综合整治总结会议上的讲话

  

深入贯彻落实科学发展观 促进风景名胜区事业协调发展

 

(2007年12月1日)



同志们:

  我们今天召开的大会是个四合一的会议。一是庆祝中国风景名胜区设立和发展25周年,二是总结五年来国家级风景名胜区综合整治的成果和经验,三是纪念国务院《风景名胜区条例》颁布实施一周年,四是表彰行业的先进典型先进个人,大力宣传风景名胜区保护和发展的重要意义,促进风景名胜区事业的协调发展。刚才,建设部党组书记、副部长姜伟新同志做了重要讲话。下面,我讲几点意见。

  一、二十五年来风景名胜区事业取得巨大的成就

  在党中央、国务院的高度重视与正确领导下,在人大政协的监督支持下,依靠相关行业部门的紧密协作和地方政府的直接领导和支持,依靠社会公众的广泛参与,中国风景名胜区的机构与法规建设、资源调查与评估、规划编制与管理、资源保护与利用等方面都取得了显著的成绩,一大批珍贵的风景名胜资源在高速城市化和工业化的阶段进入了国家保护和管理的轨道,开创了风景名胜区事业的崭新局面。简要地归纳起来,主要有以下几个方面。

  (一)基本建立了具有中国特色的风景名胜区管理体系。

  1982年以来,国务院先后审定公布了六批国家级风景名胜区。目前,全国国家级风景名胜区已达到187个,还有省级风景名胜区约480处,风景名胜区总面积近11万平方公里,约占国土面积的1.13%(虽然占的面积很小,但它们是国土上最精华的部分),基本形成了国家级、省级风景名胜区的管理体系。在国家级风景名胜区中,泰山、黄山、武陵源、九寨沟等16处风景名胜区被联合国教科文组织列为世界自然遗产或世界自然与文化双遗产,成为举世瞩目的人类共同遗产。建设部还公布了五大连池风景名胜区等30个单位为首批中国国家自然遗产、自然与文化双遗产的预备名录。

  (二)有效保护了一大批珍贵的风景名胜资源。

  风景名胜区集中了大量珍贵的自然文化遗产。风景名胜区的体系建立之后,在保护生物的多样性、维持地域的生态平衡等方面发挥了重要的作用。各地采取措施封闭风景名胜区内开山采石场,清理墓葬,拆除违章建筑,退田还湖,退耕还林,抢救和恢复了一批濒于毁灭、湮没的名胜古迹,保护了一大批珍贵的风景名胜资源,为中国乃至全人类保存了具有典型代表性的自然本底和文化遗产。我国的风景名胜区已经成为生态文明建设的重要载体。

  (三)大力推动了旅游事业和区域经济的快速发展。

  当前187家国家级风景名胜区和400多家省级风景名胜区已成为我国旅游业发展的主要载体,国内外游客纷纷将风景名胜区作为首选的旅游目的地。风景名胜区在带动国家和地方旅游持续发展的同时,也推动了地区风景旅游小城镇的建设,促进了当地农民致富,增加了社会就业岗位。一些风景名胜区所在的市(县、区)或乡镇,原来曾经是经济落后的“老少边穷”地区或者西部山区,但是自设立风景名胜区之后,通过科学有效利用风景名胜资源,积极发展旅游经济,短短的几年时间,在风景名胜区周边形成了一个个繁华的城镇,建成了国际机场、火车站和现代化的通讯设施,有力地促进了当地经济文化等各项事业的快速发展。

  (四)加强和巩固了民族团结和对外开放。

  二十五年来,全国风景名胜区累计接待海外侨胞、港澳台同胞4.8亿人次,增进了港澳台同胞、海外侨胞对祖国深厚文化、秀美山川和综合国力的了解和对中国特色社会主义巨大成就的了解,提升了民族的自豪感,增强了中华民族的凝聚力。同时,风景名胜区作为对外开放的重要窗口,二十五年来共接待境外游人15亿人次,通过风景名胜区这一对外窗口,既向世界展示了我国的壮丽河山和灿烂悠久的民族文化,也向世界展示了我国政府保护风景名胜和世界遗产这一特殊自然和文化遗产资源的决心和成就。越来越多的国际友人通过在风景名胜区的游览活动,了解中国、认识中国并进而喜爱中国。

  二十五年的历史和实践证明,通过设立具有中国特色的风景名胜区的管理体系,国家珍贵的自然和文化遗产得到了有效的保护,国土风貌和生态环境得到了维护和改善;通过开展风景名胜区的游览、科普、教育活动,丰富了人民群众的文化生活,激发了人民群众的爱国热情,推动了风景名胜区所在地及周边地区经济和社会的和谐发展。风景名胜区在促进与世界各国的文化交流、传播华夏文明和民族文化、构建社会主义和谐社会中做出了重要的贡献。

  二、五年来风景名胜区综合整治工作的基本经验

  风景名胜区工作虽然取得了很大的成就,但一段时期以来,风景名胜区的建设和管理也出现了许多严重问题。1999年,温家宝总理在全国城乡规划工作会议上指出:“近年来许多地方片面追求经济收益,对风景名胜资源过度开发,使许多重要的风景名胜资源遭到不同程度的破坏和污染,一些风景名胜区自然与文化景观正在迅速退化和消失。这种‘自杀’行为必须立即制止。加强风景名胜区的规划、保护和管理工作刻不容缓。”家宝同志当时是做了这么一段非常严肃的阐述。

  为此,2002年,国务院下发了《关于加强城乡规划监督管理的通知》,明确提出了加强风景名胜资源保护的具体要求。据此,建设部决定从2003年起在全国国家级风景名胜区中开展综合整治工作。各地风景名胜区通过综合整治,规划监督管理力度明显加大,生态环境有所改善,保护监管手段得到增强,依法行政水平明显提高。主要经验有以下几方面。

  (一)加强部门协调,体制机制明显理顺。

  国务院专门设立了国家级风景名胜区总体规划部际联席审查会议,由建设部牵头,发改委、国土、水利、环保、林业、旅游、文物、宗教等九个部门组成,对各省(自治区、直辖市)政府审查后上报国务院审批的国家级风景名胜区总体规划进行集中的审查,并提出审批意见报国务院审定。为促进风景名胜区精神文明建设,中央文明办、建设部、国家旅游局在2004—2005年期间,先后组织开展了创建“全国文明风景旅游区示范点”以及“全国文明风景旅游区”的活动,制定活动开展的规范性文件,先后推选公布了50个“全国文明风景旅游区示范点”和峨眉山风景名胜区等10个单位为首批“全国十佳文明风景旅游区”。各地风景名胜区以文明创建活动为契机,对照标准找差距,加大力气搞整改,使风景名胜区综合管理水平有了新的提高。通过综合整治,地方主管部门和许多风景名胜区的管理体制机制进一步完善,逐步做到了统一规划、统一管理。一些风景名胜区推行了综合执法,有效地提高了执法效率,推进了风景名胜区依法行政、依法管理。

  (二)加强法规制度建设,依法行政水平明显提高。

  结合各地实际情况,许多省市和风景名胜区都制定了相应的地方性的法规和规章,形成了较为完整的风景名胜区保护管理法规体系。河北、辽宁、黑龙江等20多个省(自治区、直辖市)颁布了省级的地方法规;江西、新疆、湖北、福建等省(自治区、直辖市)人民政府以政府令的形式发布了风景名胜区保护管理办法;泰山、衡山、黄山、武陵源等47家风景名胜区制定了管理条例或管理办法;60个国家级风景名胜区所在地的市(县)级人民政府制定了专项保护管理的规定。贵州省还探索制定了风景名胜区特许经营管理试行办法,对加强风景名胜区经营管理进行了有益的探索和实践。通过这些地方性法规和规章制度的不断完善,对风景名胜区的资源保护、规划建设、行政管理和旅游服务等方面都发挥了重要的保障、规范和指导作用。

  (三)严格规划建设管理,规划监督管理力度明显加大。

  各地主管部门和风景名胜区管理机构依据国家和建设部的有关规定和要求,不断加强风景名胜区的规划建设管理工作。目前,已有144个国家级风景名胜区完成了总体规划编制并已上报国务院审批,占国家级风景名胜区总数的77%;其中96处总体规划已经批准实施,占国家级风景名胜区总数的51.3%。已有183个国家级风景名胜区划定了核心景区,划定率达98%。五年来,风景名胜区详细规划编制工作稳步推进,130多个国家级风景名胜区编制各类详细规划300多项,指导和保障了风景名胜区规划的实施。规划建设管理力度加大,开发建设行为逐步得到规范。各地共否决了1000多项违反规划、破坏景区环境的建设项目,纠正查处了80多处未经批准、擅自建设的重大建设项目,有效地杜绝了违法违规建设的行为。

  (四)大力整治违法违规建设,风景名胜区的环境明显改善。

  五年来,各地普遍加强了对各类破坏风景名胜资源和环境的违法违规事件的查处。中央和地方累计投入350亿元,查处各类违法违规案件10752起;拆除违规违章建筑面积140多万平方米;搬迁居民1.9万户7.8万人;拆除违规宾馆、酒店、度假村等楼堂馆所2000多家,拆除面积达到189.7万平方米;取缔违规商业摊点2.4万处;关闭非法的采石场10618处;净化水面、美化水景700平方公里;退田还湖、退地还海1000平方公里;恢复林草植被面积54.5亿平方米。这些有力的整治举措,改善了风景名胜区的生态环境,保护了风景名胜资源的真实性与完整性。

  (五)建设监管信息系统,资源保护手段明显增强。

  五年中,全国已有27个省级主管部门和148个国家级风景名胜区的监管信息系统建设工作全面完成。采购遥感数据8.5万平方公里,对15个省的21个国家级风景名胜区进行了遥感监测抽查,监测面积达到3.5万平方公里,共采集变化的图斑1000多处,并对其中500多处有疑问的变化图斑进行了现场核查和处理。风景名胜区监管信息系统的建设和运用,提高了现代化、科技化、信息化、数字化的管理手段,强化了各级管理部门对风景名胜区保护的监管力度。同时,风景名胜区还通过试点工作,逐步推进以“资源保护数字化、经营管理智能化、产业整合网络化”为目标的数字化景区建设,不断提高保护管理的科学水平,并使数字化景区管理达到了世界先进水平。我国建立风景名胜区尽管只有25年时间,但是我们抓住了数字化管理这个现代的技术,使我们的管理水平超过了一些设立一百多年国家公园管理制度的国家的管理水平。所以,我们应用技术创新的手段来管理,可以做到后来居上。

  (六)规范设置标志标牌,风景名胜区的整体形象明显提升。

  通过综合整治,风景名胜区共撤消不规范标牌2.5万块,更换和添置新标牌4万块。现在,绝大多数国家级风景名胜区规范设立了国家级风景名胜区的标志,景区标识标牌新颖美观、富有地方特色,基本形成了国家级风景名胜区标志、景点景观介绍牌、古树古木保护牌、公益事业宣传牌、公共设施标志牌、交通导引牌、森林防火警示牌,游览安全提示牌等功能齐全、美观大方的标志标牌引导体系,既强化了管理,又方便了游客。

  总之,通过五年的综合整治工作,我国的风景名胜区面貌焕然一新,形象全面提升,管理显著改善,广大干部、职工的凝聚力、创造力、战斗力明显增强,风景名胜区走上了全面协调可持续发展的道路。五年来,各地建设行政主管部门和风景名胜区管理机构认真贯彻落实国务院文件的精神,精心部署,狠抓落实,付出了艰辛的努力,做了大量的工作,取得巨大的成绩,也涌现出了一大批先进单位和先进个人。在今天的会议上,我们为获得先进单位和先进个人的代表进行了颁奖。我们要向先进单位和个人表示热烈地祝贺!全国风景名胜区系统的干部职工,要以先进单位和个人为榜样,学习他们的先进经验和创新精神,努力工作,开拓进取,为促进风景名胜区事业发展做出积极的贡献。希望受到表彰的先进单位和先进个人也要发扬成绩,再接再厉,谦虚谨慎,在今后工作中再创佳绩。

  在肯定成绩、表彰先进的同时,我们也应该清醒看到,虽然风景名胜区综合整治已取得明显的成果,为今后发展打下了良好基础。但各地风景名胜区发展还很不平衡。少数地方综合整治工作开展不力,成效不明显,对照综合整治工作的标准和要求,存在较大差距。一是受利益驱动,一些地方“重开发、轻保护”的现象仍然突出,盲目开发、违规建设的势头尚未得到有效遏制;二是经营不规范,少数地方仍然存在非法随意出让转让风景名胜资源的经营权和管理权的情况,一些不可再生的资源因此遭到破坏;三是规划相对滞后,规划建设管理有待加强和提高;四是一些风景名胜区盲目追求经济收益,乱收费现象时有发生,社会反响强烈,有待进一步规范。

  今年,按照综合整治工作的部署和要求,建设部组织完成了国家级风景名胜区综合整治全面考核验收工作,除对整治工作中获得先进单位和先进个人荣誉称号的单位和个人进行表彰以外,下一步,对综合整治工作没有达标的50个单位,也将专门提出限期整改要求,要求他们在明年的六月底之前要基本完成整改工作,同时要向建设部风景名胜区管理办公室上报整改报告,我们要派专人进行检查,检查以后要在全国公开通报。对那些整改以后仍然达不到要求,或者违反《风景名胜区条例》规定,管理混乱,造成破坏,风景名胜区管理机构不具备有效管理的,我们将建议按规定程序撤销其国家级风景名胜区的命名,并依据《条例》追究有关负责人的行政责任。

  三、进一步推进风景名胜区发展的若干工作

  正如刚才姜伟新同志指出的那样,我们这次会议要紧密结合贯彻落实党的十七大精神,认真回顾二十五年来风景名胜区的辉煌成就,总结五年来综合整治的成功经验,继往开来,进一步贯彻落实《风景名胜区条例》,巩固风景名胜区综合整治成果,加强风景名胜资源保护和实现资源可持续的利用,全面推进风景名胜区事业健康的发展,今后一个时期,应该着重做好以下工作。

  一是要抓好《条例》贯彻落实,全面改善资源管理水平。

  我们要深入贯彻落实《风景名胜区条例》,认真学习贯彻即将实施的《城乡规划法》,增强依法行政的能力,把贯彻好“一法”、“一条例”,作为当前风景名胜区工作的一项重要的工作抓实抓好,把《条例》规定的各项制度、措施和要求切实地落到实处。要努力抓好制度化、规范化建设,抓紧建立和完善项目经营管理、监督检查评估等各项规章制度。依靠科技手段,进一步搞好风景名胜区监管信息系统建设,力争在三年内实现监管信息全覆盖,加强资源保护监管,积极推进数字化景区建设,全面提升风景名胜区现代化管理水平。要强化基础性研究,加强教育培训和国际合作,为我国的风景名胜区事业的发展提供智力支撑。

  二是规范风景名胜区建设行为,加强规划监督管理。

  搞好风景名胜区工作,规划是前提。我们要高度重视风景名胜区规划的龙头作用,按照《条例》的规定,进一步规范风景名胜区各类建设行为,风景名胜区的各项建设管理活动必须严格按照规划进行。没有规划依据,或者规划未经审批的,应当禁止一切开发建设行为。在风景名胜区内进行各类建设活动,要满足资源承载能力和合理环境容量的要求,并要注意与景观环境相协调,不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。要进一步加强风景名胜区规划监督管理,切实做到科学编制规划、认真实施规划,使风景名胜区保护、利用和管理切实有章可循。要进一步规范风景名胜区规划的编制程序,确立规划的指导地位,强化其权威性和科学性,严格按照规定的规划编制、审批和修改的程序办事。国家级风景名胜区总体规划编制工作要抓紧进行。尚未完成规划编制的43处国家级风景名胜区,要在明年6月底之前完成总体规划编制。风景名胜区的核心景区必须编制保护规划,并按规定报批,同时要设立界牌,在这方面,已有97%的风景名胜区已经做到,还有少部分景区没有做到,应认真纠正。

  三是强化保护意识,实现风景名胜资源永续利用。

  搞好风景名胜区工作,保护是核心。认真贯彻落实《条例》,始终要坚持把资源保护放在第一位,正确处理好保护和开发的关系,在保护的基础上,使风景名胜区的珍贵资源得以永续利用,不仅惠及当代、满足广大人民群众物质文化生活的需要,改善当地经济的发展状况,带动旅游经济的发展,同时也使风景名胜资源得以完好地保护和延续,造福子孙后代。各地在工作中要始终做到资源保护优先、开发服从保护的要求。在当前城市化进程加快、旅游经济迅速发展的时代背景下,必须克服只顾短期和局部利益、忽视长远和全局利益的错误倾向,防止风景名胜区开发利用过程中急功近利、过度开发的错误行为,认真解决景区过度城市化、人工化、商业化的严重倾向,统筹兼顾资源保护和开发利用的关系。要进一步提高全社会的风景名胜区保护意识,通过各种媒体,广泛宣传风景名胜资源的独特性、脆弱性和不可再生性,宣传保护风景名胜资源、发展风景名胜区事业的重要性。在风景名胜区内,要采取多种形式向游客宣传自然和历史文化知识及保护的要求。风景名胜区内所有机关、单位、居民都要爱护风景名胜资源,遵守有关规定。要动员全社会都来关心、爱护和支持风景名胜区的事业,通过各方面的共同努力,使国家宝贵的风景名胜资源实现永续利用的目标。

  四是加强风景名胜区的管理,落实管理责任。

  做好风景名胜区工作,管理是关键。风景名胜区管理机构,是风景名胜区管理的主体,也是第一责任单位。要建立健全风景名胜资源的各项管理制度,切实履行管理职能,不得将规划、管理和监督等行政职能委托给企业,更不得从事以赢利为目的的经营活动。风景名胜区是多种资源的有机的综合体,不可分割,为了科学、合理地配置各类资源,充分发挥风景名胜资源的综合功能,避免资源的破坏,景区内的各类开发利用活动,必须符合规划,服从风景名胜区管委会的统一管理。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级主管部门的领导外,都必须服从风景名胜区管委会的统一规划和管理。

  加强风景名胜区依法行政,首先在于落实管理责任。对保护和管理不力,造成资源破坏的,要限期整改,逾期仍无好转的,要给予通报批评,对违法建筑应该坚决予以拆除。《城乡规划法》将在明年的1月1日开始生效实施,这个法作为《风景名胜区条例》的母法,规定了规划部门有权拆除违法建筑,把拆除违法建筑的权力直接赋予了地方政府。所以,各级风景名胜区管理部门,从明年1月1日起,就有了这样一项执法的权力。有了权力,就意味着有相等的责任。对继续出现违法违规建筑、破坏景区资源的,对直接负责的主管部门和直接责任人员要依法给予处分,构成失职罪的,依法追究刑事责任。这是“一法”、“一条例”所规定的。

  五是加强风景名胜区行风建设,促进风景名胜区事业健康发展。

  各级主管部门和风景名胜区管理机构要坚定不移地贯彻执行党的路线、方针、政策,深入推进精神文明建设,加强风景名胜区行风建设,构建文明、和谐景区,树立行业形象,促进风景名胜区事业健康发展。要强化风景名胜区社会管理和社会服务职能,强化风景名胜区干部职工队伍建设和管理,倡导诚信优质服务,妥善处理社会矛盾,统筹协调各方面利益关系。注意保护和兼顾风景名胜区利益相关方和区内原住民的合法权益,实现风景名胜区“保景”与“富民”的双赢目标,着力构建充满活力、文明有序、诚信友爱、人与自然和谐相处的风景名胜区。

  同志们,我们要抓住当前良好的发展机遇期,认真贯彻党的“十七大”精神,深入贯彻落实科学发展观,严格执行《城乡规划法》和《风景名胜区条例》,坚持解放思想、实事求是、勇于创新,以高度的社会责任感和历史使命感,努力创造出经得起历史、实践和人民检验的业绩,促进风景名胜区事业协调发展,为实现全面建设小康社会的宏伟目标,做出新的更大的贡献!谢谢大家!

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