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住房和城乡建设部仇保兴副部长在2009年农村危房改造试点工作会上的讲话

  

(二〇〇九年五月十三日)



同志们:

  今天几个部委一起召开2009年农村危房改造试点工作会,主要是学习贯彻中央对于农村危房改造及扩大试点工作的要求,部署今年的工作。

  今年,中央在2008年末支持贵州省级危房改造试点2亿元的基础上,再拿出40亿元,补助改造近80万户农村危房。国家对农民住房改造建设这么大的投入,在建国以来是第一次。中央资金的补助范围,经过反复的论证、协商,扩大到了中西部950个县,将近全国县(市)总数的1/2。当然,我国农村危房量大面广,改造任务十分艰巨,危房改造应该是一个长期的战略,所以今年的工作仍只立足于试点范围的扩大。大家要充分认识到做好试点年工作的重要性,如果试点年的工作出现偏差,将会影响到三年工作计划的制订和中央资金的后续投入。

  当前,我国上下正在积极应对全球金融危机的挑战。在中央和地方财政资金都非常困难的情况下,国家启动了农村危房改造工程项目,希望通过这项工作能够解决农村贫困农民住有所居的问题。中央领导同志对这项工作寄予很大的期望。在农村,有“三座大山”的问题是贫困农民仅靠自己的力量难以解决的。一是疾病问题,农民得了重病后生活会非常困难,所以现在要进行医疗保障的城乡一体化改革;二是住房问题,少数农村贫困户可能一辈子都住不上比较坚固实用的房子,有的就是搭个棚子,居住条件非常恶劣;三是自然灾害,一旦遇到自然灾害,一些农户可能就要返贫。国家推动医疗保障城乡一体化和农村危房改造工作,在当前应对金融危机挑战之际会产生“一石三鸟”的作用:一是搬掉“三座大山”的前两座,让老百姓得到了实惠;二是能增加内需,拉动经济增长;三是进一步推动农村民生问题的改善。

  必须充分认识农村危房改造工作的重大意义,要踏踏实实地把工作做好,兢兢业业地把好事办实,让中央满意,让老百姓满意。要坚决克服过去和现在新农村建设当中出现过的问题,不要让老毛病重犯。我们在多次会议上都强调,社会主义新农村建设是中央提出的重大方针,但不少地方的实践却出现了各种各样的问题。原因在于,社会主义新农村建设中的“新”,让不少基层领导误读误解:以为新农村就是要将村庄建成崭新的面貌。这是一个巨大的误区。如果我们在农村危房改造中再出现急于求成、搞形象工程,就会把好事办坏,农村危房改造工作恐怕也难以继续深入下去。所以这次会议首要的是解决统一思想的问题。

  一、做好农村危房改造及试点工作的几项基本原则

  今年的这项工作,要具体把握好以下五个原则。

  第一点,一定要按照最贫困、最危险的原则来严格确定补助改造对象。要把农村危房补助改造的对象框定在比较小的范围之内。这个对象必须同时符合两个条件:一是经济上最困难的农户,比如农村低保户、五保户;二是居住在最危险的房子中,按照《农村危险房屋鉴定技术导则(试行)》,经鉴定属于整栋危房(D级)或局部危险(C级)房屋的。这两个条件必须同时满足。如果仅仅是房子很破,但不是最贫困的农户,就不能被列为补助对象。大家不要为了好开展工作,为了领导参观方便,就搞一个村一个村的整村改造。这样做是滥用和浪费中央补助资金,要犯大错误。

  农村危房改造绝对不能搞普惠制。我们为什么请民政部门帮助把关?原因是确定补助改造对象,民政部门的资料比较准确。建设部门要尊重兄弟部门多年工作中积累的经验。少数地方,一些本来有能力建房修房的农户,一听说中央有补助就停下不建了。本来有能力修房的也不修了,把“等靠要”思想暴露到了极致。搞普惠制势必会激发农民的等待、观望情绪,推迟自行的房屋改造和建设。如果是这样,那这个政策就起反作用了,反而遏制内需了。一些老少边穷地区本来就有这种“等靠要”的思想,搞普惠制会进一步助长“等靠要”,让艰苦奋斗靠边站了。还有的地方觉得政府补助资金比较缺,又急于出形象,就擅做主张,改为补助经济实力中等的农户改造住房,觉得这样做短期内容易出形象效果。但这些做法,跟中央政策的精神背道而驰,是完全错误的。

  有些地方确定补助对象的工作做的比较好。例如,由民政部门确定对象并且全部上网。农户姓名、家庭人口、房子改造前的照片等一系列的材料都在网上公布,改造以后的照片可以对号入座。上网了之后人人都可以查询,等于信息公开,可接受社会监督。如果这样做了,国家部委和地方监察部门随时可以核查改造的对象情况。

  第二点,按照最基本的原则严格控制建设标准。实施农村危房改造解决的是最困难农民最基本的居住安全问题,而不应理解为帮助困难农户全面改善居住条件。为什么新建翻建住房标准确定为40平方米,而不是60平方米?道理就在这里。我们主张,政府补助主要用来建一个较小面积、安全的框架结构平房。40平方米,每间20平方米,可建两间。今后有钱了上面再加盖一层,再有钱了两边接出去。农村习惯上都是这样做的,先做最基本的基础。维修加固的农房可将面积扩大到60平方米,但是新建的要控制在40平方米以内。

  这次我们提供图纸就是提供一个框架图纸,至于以后农民怎么盖难以预测。跟以往的操作方法不一样。对于D级危房,我们要推荐的是单层框架图纸,特别在地震活动区域要推荐有圈梁构造的框架房,让农民一看就明白的框架图纸,与当地农民传统建房程序完全一致。以往的做法是发整套的设计图纸,让改造农户按这个图纸建房子,这样做容易犯搞“跑步进共产主义”的老毛病,是绝对要防止的。通过推荐的框架图纸,让老百姓自力更生一次性地建成40平方米的框架,至于框架里面是填充砖头、木头还是土坯、稻草砖,由老百姓自己选择。以后顶上加房、两边建配房那也是农民自己的选择。过早的提供全套的图纸农民也看不懂,也没有钱去那样做,更不是这次农村危房改造要做的事情。

  大家要注意在建设标准上不能走过了头。面积偏大或者建设标准要求太高,都可能导致农民借高利贷盖房子,使贫困农民进一步陷入贫困的漩涡。这个错误以前曾经犯过。北方某地急于出形象,县里、乡里干部要求农民房子必须要往高里盖,要建楼。但农民的经济能力只能盖到一层,结果在干部的强制要求之下建了很危险的“单坯墙”。“单坯墙”被风一吹,倒下来是要砸死人的。这里要再次强调,用有限的资金解决最困难农户最基本的居住安全问题,不能搞条件扩大化,对象扩大化。

  第三点,结合当地的实际确立改造的方式。传统工艺,传统风格,传统建材,这是农民建房最容易接受的。要用传统的农村个体建筑工匠,避免采用城市里的施工队伍帮助农民加固、维修危房。要尊重传统、地方、民族风格。西北地区农民传统上住窑洞里,不顾实际地要让农民从窑洞里搬出来是不对的。上次去延安考察,从窑洞里搬出来的农民向我们反映,在根据县里的要求搬出窑洞后,仅冬季取暖费就增加了3倍,一户农民一年最起码多支出1000-1800块钱,取暖费增加了,政府也不可能给予补贴。相反,外面的旅游者却住进了窑洞,当地旅游公司把农民窑洞收购后,改造成宾馆接待外面的游客。这种不切实际的做法给农民造成了很大损害。

  农民跟市民不一样。市民有文化,有组织,信息又通,如果干部布置错了他们自己就会纠正,或者不理睬。但农民却经常成为错误政策的受害者。过去的人民公社大办食堂,农业学大寨,小四清,农业机械化都犯了错误,但农民没有能力纠正,就要受害。在这个问题上一定要保持清醒的头脑。

  第四点,坚决贯彻原址就近就地改造的方式。《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》要求结合村庄规划和基础设施建设推进农村危房改造。但是,村庄规划和基础设施建设是长远的工作,这里要强调坚决贯彻原址加固,就地重建,就近翻建的方式,坚决防止趁机撤村并镇,大拆大建。在这点上,干部们有两个思想误区:第一个误区是农村危房改造一定要让领导考察参观时能看得见“新村形象”,所以就把危房都集中在一起重建。搞危房改造是惠及最困难的农民,而不是光顾着让干部看着舒服,否则就是指导思想错误。第二个是把农民集中起来,把零散的村庄合并,还美其名曰节约了宅基地,有利于增加耕地面积。这些干部可能是没有当过农民,没有在农村呆过。真正当过农民的人都知道,农房边上的庭院是产出最高的,农民用来种蔬菜、种果树等,它相当于农民的冰箱。零星的宅基地如果没有了,农民庭院经济不存在了,收入也会相应减少。农民不同于城市居民,买菜都去小市场。如果把零星宅基地都变成了一排排农房,前后都是道路,这对农民实际上是损失。

  农村的生产空间、生活空间、生态空间是重合的。农地、农房在空间上是合二为一的,合二为一的模式最节约。如果一定要把农房集中,搞成城市建设模式,让生产空间跟居住空间分离,这不仅导致农民生产生活成本大大提高,而且也使循环经济无法形成,这是非常不明智的做法。为什么农户要分散居住?传统农居,院子旁边可以养两头猪,剩菜剩饭可以喂猪,院子邻近农田,猪粪还可就近还田用作肥料,形成一个微型循环圈。农房集中后破坏了原有的系统,农村就不再是循环经济模式了。在这方面,一些干部在认识上有巨大的误区。北方有的地方把农村的危房改造搞成撤小屯建大屯,这就走错了方向,不属于这次农村危房改造补助的范围。我们再三告诫大家,在这些问题上绝对不能犯这一类的错误。

  原址就近就地改造还涉及到边境一线农房改造的问题。今年的试点范围包括了全部边境县,边境县的危房改造如果出现了让农民下山或者从边境一线退回来的情况,要通报批评。所有国家都有边境安全方面的法律并鼓励农民到边境一线、到荒凉的小岛上居住。边境线上是否有村庄、有人居住是涉及领土完整、国防安全的问题,是国家民族生存命脉所系。最近西沙群岛的领土争议日趋激烈。如果这些小岛上原来都有我们的居民居住,怎么会有现在的问题?过去黑龙江的珍宝岛事件,如果有哪怕一户居民在岛上居住,也不会发生此类冲突事件。有些干部不知道边境安全的重要性,认为这些边远地区基础设施配套难度很大,打着推进城市化的旗号,鼓励农民搬出来。如果没有这样的国家安全意识,就不是一个称职的县委书记。发达国家在这方面都有法律规定居民和村庄不能从边境线后撤并给予经济补助,因为这涉及国家领土安全问题。对此,有些干部思想还缺少这根弦,需要强化这方面的意识。

  为什么农村危房改造强调要通过规划来统筹?规划是统筹手段,有了合理的村庄规划,县一级单位的统筹能力就强了。通过规划统筹就是要在危房改造过程当中,主动的通过村庄建设规划协调水利、民政、农业、交通、卫生等等部门的资源,统筹推进危房改造中的改水、改厕、沼气池建设等工作,把为最贫困农户办的好事办的更好。因此,文件里要求统筹这些资源,这对做好农村危房改造工作是非常重要的。

  第五点,三北地区一定要高度重视建筑节能示范工作。我国农村的生活用能近年来急剧增加,尤其是北方地区冬季取暖的能耗占到生活耗能的80%。在这方面,城市和农村的情况类似。三北地区建筑面积仅占全国建筑总量的10%,但城市、村镇冬季取暖占整个建筑能耗的40%。所以这次在农村危房改造中,要推进农房建筑节能的示范工作,提倡使用草砖、草板、水泥空心砌块等对改造的农房进行节能保温处理。三北地区改造费用高一些是必要的,因为要改造贫困农户住房的节能性能,长远看也是为他们节约开支。这些贫困农户自己没有能力进行节能改造,冬天室内的温度仅有零上5度左右,这样的室温下感觉会非常冷。与南方相比,北方的气候条件下对建筑节能保温的要求更高。通过草板、草砖等改造提高农房的保温性是一项有益的探索。

  一些地方的试点表明,农房通过草砖、草板、水泥空心砌块、聚苯乙烯板等节能材料进行改造后,在保持室内温度不变的情况下平均每户一个采暖季可以节约两吨标准煤。例如,北京郊区农户改造前每个采暖季最多用8吨煤,改造以后大大的节约了耗煤量,普遍可以节约2吨左右标准煤。按照现在的价格,2吨标准煤相当于每户每年节省开支约1000元。因此,在这个问题上确实要多加重视。

  二、下一阶段要抓紧做的几项工作

  为了贯彻好前面讲的五项原则,下一阶段要抓紧做好四项工作:

  第一项,抓紧编制本年度农村危房改造规划。会后,各地都要根据指导意见的要求,抓紧核查符合条件的农村贫困农户危房底数,制订好今年农村危房改造规划和实施计划,并在6月20号前上报住房城乡建设部、发展改革委、财政部。三部委在6月底将要对各地规划进行检查。各地注意不要按自己报的数,而要按中央下达的计划数去编制规划。比如今年的计划试点县是改造占需改造农户总数10%左右的农村最贫困且居住危房农户,但如果地方提出要改造15%,超出部分的补助资金由地方承担,中央将不会给予补贴。要防止“改造数量越多越好”的错误认识。我国现在还是发展中国家,如果自行规划确定一个巨大的改造数量,那将超出国家现有的财力。在这个方面,绝对不能犯基本错误。以前各地上报基本农田时有过教训,一些地方报了很大的数字,把盐碱地、滩涂地都报成了基本农田,结果没法落实,这个教训不要忘记。

  第二项,抓紧落实配套资金。今年中央拿出40个亿,地方配套资金的规模也会相应更大。今年又是近年地方财政最困难的一年,土地出让金、税费收入都是负增长。在这种情况下,地方资金配套难度极大。各地制订农村危房改造规划和计划时要充分考虑这一困难。凡是不能落实地方配套资金的,中央补助就不予安排。过去有些地方通过把项目做大套取中央资金。例如,污水处理厂本来是建5万吨的规模,上报的规模却变成20万吨,中央补贴的一半实际就够整个工程的造价了。省级相关部门要认真核查,避免这类问题的发生。地方一定要落实好配套资金。

  第三项,抓紧落实技术服务工作。农房改造加固要采用地方工艺、地方工匠,要就地取材。各地要做好工匠培训和技术服务、指导工作,要结合历史文化名村,特色景观旅游村的建设推进这项工作。加强农村个体建筑工匠的培训、管理和建设技术力量的组织调集是做好这项工作的重中之重。有些单位农房改造大量发放花花绿绿的图纸,这种做法是不可取的。做好农村危房改造工作,不能简单套用富裕户新建住房模式,套用城市人的思维。农村危房改造要坚持本地材料、本地风格、本地工艺,要建设农民最需要、最基础的房子。

  第四项,加强对农村危房改造的督促检查。督促检查就是要查是不是符合前面说的五个原则。各地要定期组织对项目实施情况的跟踪检查,对照改造农户的原有资料进行过程跟踪。要在网上开辟专门的网站,把改造农户的相关材料补充进去,材料中起码要包括三张照片,一张是改造前的,一张是建设中的,再有一张是改造完成后的。这种方式有利于接受各方面的监督。对发现的问题要及时整改。三部委也将在下半年对各省的督促检查工作进行抽查,对于疏于管理、进度缓慢、配套资金不到位的要进行通报批评,对不符合前面说的五个原则的更要通报批评并限期纠正。这次抽查的结果将与2010年的中央补助计划挂钩,我们绝对不能犯过去经常犯的低级错误。要贯彻落实好中央危房改造工作的精神,为下一步持续推进农村危房改造奠定基础。

  最后,我非常诚恳地希望大家全力做好这项工作。建设部门这次牵头抓这项工作,一定要避免犯过去非常容易犯、已经犯过的错误。不能再一心想着搞大工程,不能搞把成片村庄推倒重新建设、集中建设,不能再一心想着出新面貌,迎合地方主要领导的个人偏好。这些都是非常低级的错误,非常浪费的做法,这次一定要注意避免。这次如果哪个地方再犯了这类错误,有关责任人就要引咎辞职。当然我希望不会出现一个人辞职。希望大家共同努力把这项工作做好,把好事做的更好。

  谢谢大家。

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