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陕西省特色小城镇建设工作实践

  

编者按

  我国经济发展新常态下,小城镇面临新的发展机遇。一是农民收入提高带来机遇,二是产业转移和农民工回乡创业带来机遇,三是高铁、公路、桥梁、机场等重大基础设施建成和完善带来机遇,四是城市居民生活方式变化带来机遇。陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作,抓住小城镇快速发展的机遇,2011年起在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设,采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施,取得了明显成效,示范引领全省小城镇快速发展。重点示范镇户籍人口城镇化率由建设之初的44.7%增加到2015年的56.0%,吸纳进镇人口51.3万人。现将《陕西省特色小城镇建设工作实践》印发各地,供学习参考。

 

  城镇化是现代化的必由之路,陕西省委省政府把加快推进新型城镇化作为推动科学发展、富民强省的重大战略,提出了“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区”的总体思路,特别是把特色小城镇建设作为推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要突破口,从2011年起,在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设,经过5年的努力,初步探索出加快推进农村人口就近城镇化,实现城乡协调发展的新路子。

  一、发展特色小城镇的现实意义

  长期以来,陕西城镇化滞后于工业化,落后于全国步伐,特别是小城镇规模较小、设施落后、缺乏特色,是陕西县域经济社会发展的主要短板之一,是陕西追赶超越的重点所在,也是全面建设小康社会的重要举措。

  (一)加快新型城镇化的有效路径。新型城镇化要求大中城市和小城镇协调发展。多年来,全省农业人口大量涌入城市,特别是大城市交通拥堵、空气污染、房价高企和资源紧张,产生了一系列消极后果。按照陕西省新型城镇化规划,到2020年,城镇化率要达到62%,约770万农民进城落户,如此多的人口进入大城市,既会加重“城市病”,也给政府解决农民“市民化”、“城乡一体化”带来巨大的压力。从2011年起,陕西启动了特色小城镇建设,目的是按照“城乡政策一致,规划建设一体,公共服务均等,收入水平相当”的原则,因地制宜,打造特色,建成富民宜居强镇,成为农民进城落户、创业的良好平台,促进农民就地城镇化,有效缓解城市的压力,提高全省城镇化率。

  (二)搭建城乡发展一体化的基本平台。加快城镇化特别是特色小城镇建设步伐,是破解城乡二元结构的重要抓手,也是满足群众过上美好生化新期待的迫切需要。2010年,陕西省城镇化率仅为46.5%,与发达地区相比还有较大差距,县域城镇化水平仅为34%,基础设施滞后,承载能力不强,产业基础薄弱,有特色产业的镇不到20%,教育、医疗、文化等公共产品供给不足。不仅拖累工业化的进程,也阻碍了城乡一体化发展,成为科学发展、富民强省的一个瓶颈制约。亟需通过建设一批基础设施环境良好,社会化综合服务体系健全,对产业和人口集聚具有强烈吸引、功能相对完备的小城镇,为农民提供低成本的城镇化选择,加快缩小农民收入差距和生活质量差距,加快推进城乡一体化。

  (三)探索推动小城镇建设的科学方法。近10年来,陕西小城镇建设经历了从全面铺开到重点突破的发展历程。2006年,全省开展“千村百镇”整治建设工作,每年提升1000个村,100个镇设施建设水平和村容村貌。2008年,启动了“关中百镇”和陕南陕北各50个镇建设,省委、省政府给予每镇100万元的启动资金。2009年,省委、省政府又做出107个重点镇建设的部署。通过几年的不懈努力,城镇化有了一定推进,但各方面因素制约,小城镇整体规模较小,经济总量不足的局面未能得到根本改变,难以对县域经济社会发展形成有力支撑,需要突出重点,收紧拳头,集中力量,按照建设农民幸福家园的模式与标准建设重点示范镇,通过挖掘历史文化资源,合理开发利用,带动旅游产业,两者相互补充,相得益彰,作为推进小城镇建设的两个抓手,为全省城镇化建设探索新路、做出示范。

  二、陕西特色小城镇建设总体情况

  陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作,2011年3月,确定了31个重点示范镇,采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施,目标是建设成为县域副中心,成为农民进城落户和创业的平台,2013年7月又增加了4个沿渭镇,总数达到35个。同时,为充分保护历史遗存、传承传统文化,又确定了31个文化旅游名镇(街区),通过保护修复、打造特色、开发旅游、实现富民宜居,促进县域经济发展。几年来,在省委、省政府的正确领导下,35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设取得了明显成效,示范引领全省小城镇快速发展。

  (一)多措并举,统筹推进特色小城镇建设

  一是资金引导,土地支持。省政府对省级重点示范镇连续五年给予每镇每年1000万元的专项资金支持,并单列1000亩城乡建设用地增减挂钩指标。对于31个省级文化旅游名镇,从2013年到2015年,省上分批次给予每镇(街区)200亩城乡建设用地增减挂钩指标,省级财政给予每镇每年500万元专项资金支持。

  二是科学规划,突出特色。按照建设城市社区和农民幸福家园的标准,紧紧围绕地域特色、产业特色和文化特色,组织编制了重点示范镇的“一镇一模块”规划。对于8个沿渭省级重点示范镇,发挥渭河生态资源优势,做好规划模块设计、滨水景观设计,打造特色各异的渭河景观带。对文化旅游名镇(街区),突出历史文化、景观资源特色,编制控制性详细规划和专项规划,分类指导历史街区建设。

  三是项目带动,加快建设。坚持把项目带动作为推进小城镇建设的重要抓手,按照《陕西省重点示范镇标准(试行)》,分别制定了35个重点示范镇和31个文化旅游名镇(街区)三年及五年建设目标,将建设任务落实到具体项目,建立项目库,按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序,逐月开展项目督查,确保小城镇建设项目快速推进。

  四是创新体制,激发活力。35个重点示范镇所在的县(区),通过下放部分经济社会管理权限,成立公用事业管理办公室,选派两批技术干部挂职副镇长,在8个沿渭镇设立副县级管委会,设立镇级财政等措施,激发了重点示范镇内生动力。

  五是夯实责任,严格考核。省委省政府明确设区市人民政府对“两镇”建设总体负责,各县(区)人民政府是建设融资责任主体,各镇人民政府是实施责任主体。建立了“月通报、季讲评、半年观摩、年终考核”的工作推进机制,每年评出10个重点示范镇和文化旅游名镇建设先进镇,年终给予每镇100万元奖励,形成层层有责、上下联动的积极的工作氛围。

  (二)多点突破,特色小城镇建设成效初显

  五年来,紧紧围绕经济强镇、人口大镇、魅力小镇的目标,省级各部门整合项目,捆绑资金,各级党委、政府迅速行动,上下联动,多点突破,合力推进,特色小城镇发展迅速、实力增强、特色鲜明、示范带动作用凸显。

  一是镇域经济快速发展。陕西省特色小城镇结合实际发展特色产业,宜工则工、宜农则农、宜游则游,建成了一批具有县域特色的产业聚集区、生态循环经济区、城镇化拓展新区和城乡统筹一体化发展示范区,促进了工业化和城镇化的良性互动。重点示范镇二三产业增加值占GDP比重由2011年的88.8%增加到2015年的95.0%,人均GDP 73226元;农民人均可支配收入由2011年建设之前的7064元上升到目前的11378元,高于全省平均水平30个百分点。

  二是承载功能明显提升。特色小城镇建设依托生态优势,不断拓展发展空间,老区环境整治和新区模块化建设同步推进,综合承载能力显著提升。35个重点示范镇完成投资479亿元,镇区面积累计扩大68.8平方公里,建成区绿化覆盖率平均达到36.5%,人均道路面积平均达到17.2平方米,供水普及率平均达到92.8%,燃气普及率平均达到48.5%,公厕密度达到平均每平方公里2.6个,建设垃圾处理场、污水处理厂(站)55个,生活垃圾无害化处理率达到76.9%以上,污水处理率达到60.4%以上,学校、医院、文体中心(广场)等公共服务设施相继投用,有效提升了公共服务水平。

  三是城镇人口加快集聚。重点示范镇建设坚持集中城镇化、就地城镇化融合发展,有序推进农业转移人口的市民化,促进在城镇稳定就业和生活的常住人口真正融入城镇,成为真正的城镇居民。各重点示范镇以各类产业园区为载体,吸引更多的人进城落户、就业、创业、置业,吸纳进镇人口51.3万人。35个重点示范镇镇域常住人口平均值为5.1万人,远高于全省镇域常住人口平均值1.4万人。目前,35个重点示范镇户籍人口城镇化率由建设之初的44.7%增加到2015年的56.0%,年均增长2.3个百分点,高于全省平均城镇化率0.7个百分点。

  四是旅游小镇雏形显现。文化旅游名镇按照“规划引领、保护修复、完善功能、开发利用、突出特色、宜居富民”的总体思路,着力构建名镇传统“形态”、传承多元“文态”、打造宜居“生态”、丰富旅游“业态”。截至目前,31个文化旅游名镇累计新建项目978个,完成投资81.9亿元,建设步入快车道,旅游效应日益显现,年均实现旅游人数1500万人次,旅游收入50亿元。

  五是示范引领效果明显。2013年,省政府为发挥财政资金的引导作用,变“拉车”为“推车”,省上跟踪指导考核一批市级重点镇,按照省级重点示范镇的理念推进建设,年终评出8个成效显著的镇,采取以奖代补的方式一次性奖励每镇600亩土地增减挂钩指标和600万元。此项政策市县反响强烈,纷纷抢抓机遇,制定措施,强力推进,各市共确定市级重点镇119个,一大批市级重点镇设施功能不断完善,镇区环境明显提升,政策综合效应明显。

  (三)陕西特色小城镇建设几个特点

  一是一体化规划,做到管控有力,突出特色。按照“规划建设一体”的总体要求,提出将镇区建设规划、土地利用规划、产业规划、生态环境保护规划多规融合,实行镇村一体化规划。充分发挥一体化规划的龙头引导作用,强化规划的严肃性、管控性,35个重点示范镇利用省测绘局的航拍技术监测重点示范镇规划工作。按照农民居住相对集中,公共服务设施配套完善的要求,运用城市建设的理念和方法,依托老镇区,选择集中连片用地,规划建设功能分区合理、设施配套齐全、生态环境优美的综合服务新区模块,明确了基本功能定位、产业支撑、用地布局、综合交通体系等内容,明确制定了市政基础设施、公共服务设施、各类住房项目等新区建设的模块规划和量化指标。新增加的沿渭河4个省级重点示范镇做好规划模块设计、滨水景观设计,打造特色各异的沿渭景观带。文化旅游名镇深入挖掘和充分体现地域风貌特色和文化内涵,制定城镇控制性详细规划,细化到每一个街巷、每一栋建筑。

  二是精细化建设,做到要求明确,有章可依。陕西省委、省政府依据相关规范,制定了详细的建设标准,从基础设施、公共服务设施、环境改造、住房建设等5个大类、29个分类严格规定了建设实施标准。按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序,逐月开展项目进展排名,确保小城镇建设项目快速推进。对文化旅游名镇建设,坚持进行分类推进,对文化旅游资源丰富、区位优势明显的镇,加大旅游开发投入,形成特色鲜明的旅游产业;对人口规模小,历史文化遗存分散、交通不便的镇,以保护修复为主。

  三是特色化建设,做到文化传承,风貌显现。陕西是中国十三个封建王朝建都地,历史文化资源十分丰富,2013年全省启动了31个文化旅游名镇建设后,各镇抢抓机遇,迅速启动了历史遗存修复、综合环境整治以及配套设施建设,按照“修旧如旧”的原则加快现代建筑改造,名镇传统街区风貌显现。为了切实做到对文化传承不留遗憾,全省遴选90余名专家开展一对一指导,深入挖掘历史文化特色,逐步形成了红色教育、宗教历史、自然生态、边塞风光等特色城镇雏形。

  四是系统化推进,做到产城融合,协调同步。重点示范镇按照 “加快建设新区、改造提升老区、整合镇域社区、发展产业园区”的工作思路,四位一体,同步推进,着力提高镇区基础设施和公共服务设施水平,按照城市社区的模式创新管理,把为民服务、便民服务延伸到居住社区。按照“一镇一业、一镇一品、一村一品”的思路,把产业园区作为产业集群发展的主要载体,依托特色优势,明确产业定位,不断打造和延长产业链。以农产品加工、能源转化、文化旅游、现代物流等为重点,培育了一批市场前景看好的主导产业;引导重点项目和工业、教育及养老等项目向园区布局,大力发展第三产业,推进区域产业分工和协同发展,构建了工业、农业、现代服务业等各具形态的发展格局。

  五是动态化管理,做到科学评价,有效激励。为加快特色小城镇建设,陕西实施项目化管理,将建设任务落实到具体项目,建立项目库,按照基础设施和公共服务设施先行的原则合理安排建设时序,制定目标责任考核措施,由省政府对各镇的建设情况进行考核,逐月开展项目进展排名,实行动态化考核,形成比进度、争排名、重效果的良性竞争氛围和考核奖励机制,推进特色小城镇镇项目建设实施。考核采用听取汇报、民主测评、实地查看等多种形式,对重点示范镇建设实施“月通报、季讲评、半年观摩、年终考核”的工作推进机制,每月对各镇工作情况进行汇总排名,充分运用考核结果,对考核成绩靠前镇的党政主要负责人进行提拔使用。从2014年开始,各镇1000万元专项资金留下300万元,实行“以奖代补”;从2015年起,省委省政府集中每镇剩余的300万元专项资金,对各镇实施分层次奖励,发挥财政资金的引导作用,推动争先创优、奋力赶超。

  六是制度化创新,做到政策一致,服务均等。重点示范镇提供优质公共服务来吸引聚集群众,使进城农民能够享受与城市一样的服务和生活。全面放开户籍限制,已登记为城镇常住户口的进镇农民和申领居住证的流动人口,享受与当地城镇居民同等的公共服务待遇。加快教育、医疗、社会保障、就业等相关配套制度改革,将进镇农民工子女纳入了义务教育经费保障范围,免除学杂费。将进镇群众纳入了城镇医疗卫生服务体系,享有与城镇居民平等的基本医疗卫生服务,新型农村合作医疗参合率达到98.9%,城乡居民社会养老保险参保率达到97.3%。社会救助体系日趋完善,实现了应保尽保。建立公共就业创业服务平台275个,劳动力培训人次较2011年建设之前增长91.8%以上,经过就业培训实现就业人数增长57.7%,确保进镇群众“进的来、稳得住、能致富”。

  三、下一步工作

  “十三五”期间,我们将以人的城镇化为核心,全面落实新型城镇化规划,以习近平总书记系列重要讲话精神和对陕西工作的重要指示为指引,把特色小城镇建设作为带动全省小城镇发展上水平的引导性工程,推动农民就近城镇化的民生工程,全面建成小康社会的样板工程。

  一是强化示范特色。继续按照集中力量、择优培育、突出重点、逐级推进的原则,抓好35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设,到2020年,将重点示范镇打造成为县域副中心,将文化旅游名镇打造成为文化内涵厚重、建筑风貌鲜明、宜居宜游的特色小镇,并着力打造一批市级特色小镇,培育出5个左右镇级市。

  二是打造空间特色。充分发挥重点示范镇、文化旅游名镇示范引领作用,在全省打造两大小城镇集聚带:渭河沿线小城镇集聚带、秦岭北麓小城镇集聚带,以及十一个小城镇集聚区:彬长能源基地小城镇集聚区、铜川工业走廊小城镇集聚区、帝王陵大遗址保护小城镇集聚区等十一个小城镇集聚区。

  三是凸显地域特色。针对关中、陕南、陕北三大地理单元自然特点,对三大区域小城镇进行分类指导,构建鲜明地域特色小城镇。在关中地区,主要依托关中城市群辐射带动小城镇建设,并加强历史文化名镇、名村保护和大遗址保护。陕北地区以产镇融合谋求发展,依托陕北能源化工基地打造一批工业强镇,并彰显陕北小城镇黄土文化、红色文化特色。陕南地区小城镇与陕南移民搬迁、保障性住房相结合,重点打造陕南古镇旅游品牌,推进小城镇全面发展。

  四是营造文化特色。关中陕北、陕南三大地域文化差异显著,应在小城镇建设中体现。关中应凸显古朴浑厚特点,体现汉唐建筑风貌,陕北应以黄土风情为主线,凸显厚、旷、豪、淳文化特点,陕南应凸显巴蜀、徽派等风貌特点,与山水空间相呼应。

  五是夯实产业特点。具体包含农业生产基地型、工业发展带动型、物流集散带动型、移民搬迁聚集型等多种类型。

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