即将离开住房和城乡建设部网站

各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委（建交委）、规划局（委），新疆生产建设兵团建设局：

　　现将王早生同志在住房和城乡建设部城乡规划督察员座谈会上的总结讲话印发给你们，供参考。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　住房和城乡建设部稽查办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年二月二十一日

 

再接再厉，进一步做好城乡规划督察工作

住房和城乡建设部稽查办公室主任 王早生
（2012年2月16日）

同志们：

　　这次会议内容充实，气氛热烈，达到了预期目的。部领导高度重视城乡规划督察工作，姜伟新部长亲切接见了全体督察员并作了重要讲话，仇保兴副部长作了工作报告，全面部署城乡规划督察工作。各督察组汇报了一年工作情况，交流了经验，提出了建议。大家在下一步工作中要认真学习贯彻部领导讲话精神，再接再厉，进一步做好城乡规划督察工作。下面我讲几点意见。

　　一、2011年城乡规划督察工作成效明显

　　2011年，城乡规划督察工作取得了新进展。完成了第六批督察员的遴选和派遣工作，新增向18个城市派驻督察员，使派驻城市总数达到89个，督察员总数扩展到102名。同时，还新增35个城市，累计对71个城市开展了卫星遥感辅助督察工作。在部领导的关怀下，在各派驻城市的协助下，在全体督察员的努力下，城乡规划督察工作取得了新成效。2011年，督察员共参加各类涉及规划督察工作的会议2643次，核查卫星遥感重点图斑350个，约见市政府及规划部门领导287次，向派驻城市政府发出督察文书 61份，遏制违法违规行为苗头300余起，避免了一些因规划决策失误而造成的损失。在督察员的推动下，一些城市还理顺了规划管理与执法体制。

　　（一）努力避免地方政府的规划决策失误

　　在城镇化快速发展的过程中，一些地方不按法定权限和程序随意修改城市总体规划的强制性内容，侵占城市发展备用地、限制建设用地和禁止建设用地的现象时有发生。督察员通过日常工作，及时纠正倾向性问题，避免规划决策失误。

　　驻某市督察员列席市规委会时敏锐地发现，会上审议的三个建设项目的选址分别侵占城市总体规划中的市中心公共绿地、生态隔离绿地和城市水域生态保护区。他立即提出，公共绿地、水源地是城市的公共资源，属于规划强制性内容，不容随意侵占，希望市政府慎重决策。由于事关重大，为确保督察建议判断准确，督察组组长组织督察员赴现场集体研判，同时与省建设厅进行沟通，对违规事实准确定性，形成处理意见后，向部报告。经多方努力，终于促使市政府放弃原来的决策，并正式致函我部，表态将严格实施城市总体规划，不再占用禁建区进行建设。

　　驻某市督察员通过群众举报发现，政府有关部门为增加建设用地，拟调整地下水资源保护区规划，可能对城市饮水安全造成隐患，即向市领导提出“划定地下水资源保护区要以地质勘探数据为依据，调整规划要广泛征求专家及公众意见并按法定程序报批”的督察建议。市领导高度重视，批示：“地下水保护区规划是我市的百年大计、千年大计，不能动摇，不能修改，不能犯历史性错误。”目前，有关部门已放弃原方案。

　　驻某市督察员列席市规委会时发现，该市拟侵占城市公园绿地7万平米，建设重大文化设施项目，并已开始筹备开工典礼。由于事态紧急，他立即就该项目违规选址问题与市政府和规划局沟通。经多次交换意见，市政府接受督察建议，表态将严格按照规划要求进行选址建设，并着手启动新一轮论证程序。

　　驻某市督察员列席市规委会时发现，会上审议的某汽车产业文化主题公园项目拟侵占近百公顷城市公共绿地进行建设。督察员提出“根据已经部审查的城市总体规划纲要要求，严格保护好城市绿地”的督察建议。市政府高度重视，采纳了督察建议，明确表态不得侵占城市绿地进行建设。

　　驻某市督察员在市规划局项目审批会上发现，某商住项目从图纸上看有挤占河道的问题，即提出了“暂缓审批，核实情况后再行决定”的口头建议。随后，他赴现场进行核实，确认该项目违反了《蓝线管理办法》的规定，督促规划局对该项目做出了不予批准的决定。

　　（二）严格保护历史文化和风景名胜资源

　　2011年，督察员纠正了一批违反风景名胜区总体规划和历史文化名城保护规划要求，侵占风景区、拆除历史文化建筑搞商业开发的倾向性问题。

　　驻某市督察员发现，该市某区文体局正在省级文物保护单位的保护区范围内修建仿古建筑，即提出督察建议，要求予以拆除。在面对阻力时，他坚持原则，跟踪督察，向区政府明确指出应依法行政，加大执法力度。在他的坚持下，该市相关部门积极回应，依法拆除违法建筑，保护了文保单位的历史风貌。

　　驻某市督察员通过媒体了解到，该市拟在国家级风景名胜区范围内的规划绿地上选址建设大型文化设施项目。督察组长快速反应，亲赴现场，核实违规情况，组织集体研判。当时现场已经进行围挡，一些施工机械已经开始进场。鉴于事态紧急，督察员立即向部做了汇报，在征求部有关司局的意见后向市政府发出了督察建议书，及时制止了该项目的不当选址，保护了风景名胜区的整体风貌。

　　驻某市督察员在参加市规委会时发现，该市古城内的四个建设项目违反了城市总体规划和历史文化名城保护规划中确定的古城建筑限高要求，一旦实施建设将会对古城风貌造成不良后果。经他口头建议，会议当场否决了四个项目，保证了历史文化名城保护规划的有效执行。

　　驻某市督察员在参加市规划局案件审理会时发现，某单位拟在历史文化风貌区保护范围内违法建设一栋30层的住宅，违反控规限高20米的要求，已擅自动工建设至3层。他建议立即停工，严格按保护区限高要求确定设计方案。经督察员督促，市政府组织有关部门认真研究落实了督察建议。

　　驻某市督察员在现场踏勘时发现，某单位在城市重要的历史文化街区核心保护区范围内违规加建别墅，对历史文化风貌造成不良影响。他提出了关于严格实施历史文化名城保护规划，对违规项目进行严肃查处的督察建议。市领导高度重视，专门作出批示，要求规划部门与相关单位协调处理。

　　（三）坚决维护城乡规划严肃性和权威性

　　在大规模城乡建设过程中，各城市违法建设的问题比较普遍，未批先建的行为屡禁不止，城乡规划的严肃性受到了挑战。督察员及时介入，纠正了一批违反规划擅自进行开发建设的行为，在强化规划执行力和树立规划权威方面发挥了积极作用。

　　驻某市督察员在卫星遥感图斑核查过程中发现，该市管辖的某县房地产开发商占据了大面积的规划道路用地进行开发建设，使规划主干道变成了断头路，即发出督察建议书，阐明违反城市总体规划、占道建设的严重性，并多次与市领导一起到现场督促整改。在督察员的努力下，县领导提高了规划意识，目前正在拆除占压道路的部分建筑。

　　驻某市督察员在卫星遥感图斑核查过程中发现，某区政府以会议纪要方式，违规将城市总体规划确定的市政设施走廊及防护绿地用地变更为建材物流交易市场用地，致使五万平米的违规建设项目既成事实。督察员向市政府发出了《督察建议书》，指出市政设施和防护绿地关系到城市可持续发展，是城市总体规划的强制性内容，不容随意侵占，要求市政府按《督察建议书》要求，对当事人做出行政处罚，并责令限期拆除。经过跟踪督促，市政府作出了行政处罚，并表态督促区政府对违规项目予以拆除。

　　驻某市督察员在卫星遥感图斑核查过程中发现，某房地产项目一期随意调高容积率，将批准的6栋19层住宅全部加建至33层，超规划建设近13万平方米，且未按规划许可建设相关住宅配套设施，项目二期未办理任何规划手续擅自开工建设。督察员及时将违法情况核实清楚，向市政府发出《督察建议书》。之后，督察员紧紧跟踪，督促市政府对该项目严肃查处，并积极为部调查组提供第一手材料。目前，市政府已对建设单位罚没违法收入，并对设计、施工、监理单位责任人及有关部门作出相应处理。

　　驻某市督察员参加会议时发现，某企业以旧村改造、建设蔬菜批发市场为名，拟在城市总体规划确定的城市生态绿化走廊中进行房地产开发。督察员认为，如不控制任其蔓延，将严重影响城市生态环境质量，即向市政府提出严格实施总规、先规划后建设的督察建议。市政府采纳督察建议，表态今后生态绿化走廊中的旧村改造，均严格控制用地规模和开发强度，并依法报批。

　　（四）积极营造城乡规划实施的良好环境

　　一些地方违规行为之所以屡禁不止，原因之一在于规划管理体制不健全，监管责任不落实。为此，督察员既注重制止违规行为或苗头，又注重剖析产生问题的原因，提醒地方政府从制度和程序上加以纠正、防范。

　　一是督促规划编制和报批工作。

　　驻某市督察组长针对城市行政区划调整后规划实施问题，及时率督察员约见市政府领导，指出为了避免城市版图扩张给城乡规划实施带来冲击，在行政区划调整期间要继续严格执行原总体规划，不得擅自突破城市规模随意建设，同时要积极开展城市发展战略研究，尽早为新一版总规的修编工作做好准备。

　　驻某市督察组长对组内各城市普遍存在的重大问题非常敏锐，带领全组同志对各市总体规划修编滞后、规划管理和规划执法体制不顺等共性问题，认真研究对策，积极协调改进，督促地方完善规划管理机制。

　　驻某市督察员提出加强规划编制工作的督察建议，得到市政府采纳。市政府把2011年列为规划编制年，投入大量经费，做出规划编制工作计划安排，目前已经完成三十余项规划编制任务。

　　二是督促理顺规划管理体制。

　　驻某市督察员针对该市某大型国有企业多年来封闭运行、企业独立行使辖区范围内的规划审批管理权力的问题，多次调研，向市政府发出督察建议书。市政府高度重视，以政府文件形式给督察员正式回复，明确表态市政府将与该企业加强沟通，共同维护规划的统一性、严肃性，从而将该企业正式纳入城市统一规划管理的体制之中。

　　驻某市督察员在巡查中发现，市辖两个区规划管理权下放，且某新区经省编办下发文件确定编制、职责，独立行使规划管理权。在广泛调研的基础上，督察员向市政府发出督察建议书，建议理顺规划管理体制，由市规划局统一行使规划审批许可和监督管理职能。市政府高度重视，市长立即作出批示要求认真落实督察建议并正式致函我部，明确规定规划区范围内的主城区、新区由市城乡规划主管部门统一管理，已下放的审批权收回。

　　驻某市督察员为抓好《关于理顺城乡规划管理体制的建议书》的落实工作，先后数次联系市政府办公厅询问督察事项办理情况，并约见市政府领导，说明理顺规划管理体制的重要意义，要求市政府切实予以解决。经过多方努力，市政府将统一全市规划管理的问题提交政府常务会议研究，收回原来区级政府和市一级经济开发区的规划管理权，交由市城乡规划局统一管理。

　　三是推动地方加强规划执法。

　　驻某市督察员调研发现，由于规划管理和规划执法相分离，该市在对违法违规案件的处理时，常常出现以罚代管、执法不严的现象。督察员就此发出督察建议书，提出“理顺城乡规划监督检查体制”的督察建议。市领导高度重视，成立了规划执法监察队伍，划清了规划执法责任，增强了规划执法的专业性，加大了违法建设的查处力度。

　　驻某市督察员针对规划审批和规划执法相脱节问题，与市政府交换意见，提出妥善解决问题的建议。该市明确表示要进一步完善规划行政执法体制，重点解决未批先建的违法行为。

　　驻某市督察员就城市综合执法局处理违反规划案件程序繁琐、节奏慢的问题进行调研，形成《关于如何理顺“事中”规划执法工作的思路》，引起了地方政府的重视。

　　（五）认真完成保障性安居工程巡查等任务

　　去年，为了加强对保障性安居工程建设的督促检查，部开展了大规模的保障性安居工程巡查工作。其中，稽查办负责14个省（自治区、直辖市）的巡查任务。为了更好地完成任务，办抽调了34名督察员参加了巡查工作。戴永宁、张城、张嵩年、丁有忠、韩汉民、江厥中、区达荣、王泰阶、高恩世和张甦华等同志担任保障房巡查联络员，不辞辛苦，认真负责，克服任务量大、交通不便等困难，冒着酷暑，按要求逐一跑遍了所负责巡查的每个项目。武汉督察组组长张发懋同志积极响应号召，从组内抽调了五名督察员，亲自带队加入到湖南省巡查工作中。刘运琦、王宪宗、汪日东、常江、毛忠文、桂宝启、杜建和、谢树清、张守喜和胡建华等同志也服从安排，投入到保障房巡查工作中，确保圆满地完成了巡查任务，得到了部领导的肯定。

　　此外，督察员还较好地完成了交办的其他任务。一是驻45个历史文化名城的督察员参加了我部与国家文物局联合开展的历史文化名城名镇名村保护工作检查，督察员提前对当地历史文化名城保护情况起草了调研报告提供给检查组，并积极配合开展工作。二是驻57个城市的督察员参与完成2011年第一期规划卫星遥感监测工作，核查涉及督察事项重点图斑，就发现的问题发出督察建议书12份。三是驻89个城市的全体督察员对所驻城市的规划执法体制进行了调研，分析存在的问题并提出建议，为全面掌握各地规划执法现状提供了基础材料。四是完成了部交办的共17起媒体反映或群众投诉举报案件的调查任务。如：驻某市督察员对媒体报道中反映的某企业在森林植物园内进行房地产开发，把公共绿地空间变为少数人占有的问题进行调查核实，形成调查报告送部领导。如：驻某市督察员按部领导要求，对国务院领导批示的某世界级文化遗产遭破坏的情况进行调查，通过踏勘现场，调阅资料，约谈当事人等方式，全面掌握有关情况，形成了高质量的调查报告。

　　按照全国住房和城乡建设工作会议的要求，今年将继续扩大部派城乡规划督察员派驻城市范围，基本覆盖国务院审批总体规划城市。同时，对89个城市开展利用卫星遥感辅助规划督察工作。

　　二、再接再厉，进一步做好城乡规划督察工作

　　我国城镇人口占总人口的比例达到51.27%，这标志我国开始进入城市型社会，城镇化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。这一时期既是经济社会发展的重要机遇期，也是各种矛盾和问题的多发期，城乡规划督察工作面临的形势更加严峻。随着政府换届基本结束，大部分派驻城市政府的领导发生了变化，新任领导新的工作思路和思维方式，有可能对城市总体规划实施带来变化。个别地方已经出现了侵占城市公共绿地和风景区搞开发的问题，也有个别的重点工程出现了选址不当的倾向。上述问题都对城乡规划督察工作提出了新的挑战。为此，我们必须正确判断形势，增强责任意识，提高做好工作的主动性和前瞻性。

　　（一）把握定位，突出城乡规划督察工作重点

　　城乡规划督察工作的核心任务是通过向地方直接派驻督察员，强化规划实施的层级监督和事前事中监督，推进城乡规划严格实施，发挥城乡规划的引导调控作用，实现节约利用土地、保护资源环境、保护公众利益、促进经济社会可持续发展的目的。所以，在座的各位督察员担子重，责任大。总体上说大家都能较好地把握定位，但也存在一些有待提高的方面。比如，个别督察员理解较偏，把主要精力放在与地方搞好关系上，而没能很好地履行职责、坚持原则。有的把工作重点放在案件查处上，忽视“事前和事中”监督。还有的比较关注规划部门事权范围内的一些技术性事项，与督察职责不吻合。要做好督察工作，一定要明确工作定位。一是强化监督职责。大家一定要明确，“监督”是督察员的主要职责。要紧扣城乡规划实施、历史文化遗产保护和生态环境改善三大任务，牢牢守住“绿线”、“蓝线”、“紫线”、“黄线”四条底线，加强城市绿地、河湖水系、基础设施、风景名胜区和历史文化保护区等敏感地区的空间管制，严格监督重点区域、重点工程的规划审批情况。二是监督关口前移。城乡规划督察制度的关键就在于从事后查处向事前事中监督转变，力求将问题解决在萌芽状态。我们要进一步提高敏感性，站在国家利益的高度，关注全局性、长远性和公益性以及社会热点问题，做到及早发现，及时制止，避免重大问题发生。在实践中，要紧紧抓住规划审批关键环节，通过参加业务审批会、抽查规划审批情况等渠道，提早介入，提醒在前，防范在前，监督在前。

　　（二）努力钻研，提高城乡规划督察文书质量

　　督察员履行监督职责的主要方式之一是通过向地方政府发出督察文书制止违法违规行为。但是，目前个别督察员在派驻城市实质性工作开展不够，发出的督察文书质量不高，长此以往会贻误督察工作。因此，要不断在提高督察文书的质量上下功夫。一是选好主题。2011年，督察文书的总数为61份，其中督促地方规范城市规划管理体制、加快规划编制工作的督察建议书有37份，占总数的61%；制止违法违规行为苗头的督察建议书只有24份，占总数的39%。督察文书还是应把制止违反法定权限和程序随意调整规划、违反规划强制性内容批准建设的行为作为重点，即使目的是督促地方规范规划管理，也可从具体案件入手，通过个案来指出体制上的弊端。二是注重实效。实践表明，如果督察建议书对违法违规的问题和成因缺乏深入分析，社会危害性阐述不透彻，或者提出的督察建议可操作性不强，就会导致地方政府迟迟不予反馈，影响督察工作的效果。为此，我们在发出督察建议时，要带着发现的问题，深入研习相关法规、政策。所提建议要合法、合理、合情，切实可行，以免地方同志不得要领，无所适从。三是遵守规程。部出台的《督察员工作规程》是规范督察工作的重要文件，对督察文书的体例和程序都作出了明确规定。之所以要如此严格要求，是因为督察员发出的每一份建议书都代表住房和城乡建设部。但是，个别督察员没有严格遵守规程中关于督察文书的要求。有的督察员撰写的督察文书篇幅和格式不符合要求，文字也不够严谨。我们将加强督察文书的管理。为进一步规范督察文书体例，近期将形成督察建议书模版供督察员参考。今后发建议书时遇到有争议、拿不准的不妨拿到办里把关，建议书发出后要将正式文件（含电子版文件）报送办里，以便统计工作成果。另外，督察员通过约见、口头提醒等其他方式制止违规行为的，事后也要及时向稽查办汇报，以便部及时掌握督察工作动态。四是跟踪督办。要加强与地方政府和有关部门的沟通，督促地方政府落实《督察建议书》，形成发现苗头、发建议书、跟踪督办和落实建议的闭合管理。如果我们的工作仅仅停留在提出口头或书面建议，那只能算做了一半。今年我们将对重大疑难问题及社会影响较大的违法违规项目进行现场督办，请督察员积极配合，督促后续落实，确保处理到位，不再反复。

　　（三）创新机制，改进城乡规划督察工作方法

　　城乡规划督察工作要主动适应形势的发展变化，不断创新工作方法，提升工作水平。一是注重加强集体研判。在遇到重大倾向性问题时，要充分发挥小组作用，以督察组名义开展调查研究、约谈相关人员，开展集体研判，以利妥善解决问题。去年，各位组长在组织小组研判等具体工作中发挥了很大作用，希望今后进一步做好组织协调、上传下达的工作。二是建立疑难问题会商机制。在遇到疑难个案或政策界限把握不准的时候，要通过稽查办征求业务主管司局的意见，同时重视专家参与。今年，稽查办将适时会同相关司局，邀请部分专家参与对典型案例的会商，提高督察工作的专业性、权威性和公正性。三是运用卫星遥感技术。卫星遥感技术是辅助城乡规划督察工作的重要手段，通过周期性地观测城乡建设情况，可以为督察员监督规划执行情况提供客观、科学的依据。督察员要提高认识，自觉运用卫星遥感技术手段为督察工作服务，拓展督察线索来源渠道，及时发现违法违规苗头。对涉及督察事项的违规图斑线索，一经核实，尽早转入督察程序，向派驻城市政府发出督察文书。四是加大信息报送力度。2011年，我办组织开发了《管理信息系统》，目前已进入试运行阶段。该系统实现将口头制止违规情况、督察文书、调研报告和工作简报等成果信息，以及考勤、请销假和探亲等后勤管理信息进行电子化管理。希望督察员认真填写我办下发的各类统计报表，及时报送电子版文件。

　　（四）举一反三，适度延伸规划督察工作效果

　　督察员在认真履职的同时，要通过及时总结，适度延伸城乡规划督察工作效果。一是要善于总结。督察员每次在事前制止了一个违规行为苗头后，要注意对由此产生的经济效应、社会效应或生态效应等进行定性描述，并尽量进行量化评估，比如保护了多大面积的绿地和风景区，保护了多少条历史街区，避免了多少价值的经济损失等，使规划督察工作的成效更直观、更具说服力。我们今年将在督察工作统计表中增加这一项内容，大家要注意统计分析，为部里总结规划督察工作成效提供第一手数据和资料。二是要善于举一反三。要从发现的违规苗头出发，分析内在原因，查找共性问题，为制定和完善政策提供参考。比如，有的督察员发现所在城市规划管理中多次出现“以罚代管、以罚代拆”的情况，就进行认真剖析，总结出原因是规划执法责任不落实，规划监督检查不到位。于是他就以此为题目对市政府提出督察建议，督促地方健全规划执法机构，提高规划执法效力，保证规划有效实施。又如，有的督察员针对开发区擅自占用风景区开发建设的问题，深入分析原因，发现症结是开发区独立行使规划管理权，就以案说法，督促地方收回了下放给开发区的规划管理权。这种做法就达到了“制止一个违规苗头，规范一类行政行为”的效果。办里也会定期对督察文书和口头制止违规行为情况进行统计分析，归纳出违法违规行为的发生规律，并送给各业务主管司局，作为完善政策的参考。三是要注重与行政监管工作的有效衔接。实现“决策、执行、监督”的闭合管理，是现代行政管理的基本原则。经过多年的运作，“决策”和“执行”环节已经较为完备。目前，规划督察作为强化“监督”环节的重要举措，已经在全国范围内开展，迫切需要与行政监管紧密有效衔接。今年，根据部领导关于“建立协同联动机制，做好城乡规划强制性内容实施监督工作”的指示精神，稽查办会同规划司和城建司研究拟定了几点意见：督察员将参加规划司、城建司牵头组织开展的各类有关城乡规划（风景区）管理的相关执法和专项检查工作。参与对申请修改（重新编制）城市总体规划城市的规划实施评估工作，重点对当前规划实施情况、规划强制性内容执行情况提出意见，并形成专题报告，由稽查办抄送规划司，为审批提供参考。督察员将参与派驻城市的国家级风景区（含涉及世界遗产地）的总体规划修改（或修编）论证、重大建设工程项目选址方案论证、遥感监测核查工作，并提出意见和建议，由稽查办抄送城建司，为风景区管理提供依据。稽查办每季度汇总督察员的督察意见书和建议书，通报给规划司、城建司。对督察员提交的关于完善城乡规划（风景区）行政管理体制机制方面的督察建议书，我们将征求有关司局意见，并将地方反馈处理结果及时通报规划司、城建司。规划司、城建司支持稽查办组织对督察员业务培训，并根据培训安排派员讲课。昨天，规划司司长孙安军同志已经就每一项工作提出具体要求，希望大家认真贯彻落实。

　　（五）加强学习，不断提高队伍素质

　　城乡规划督察工作政策性和专业性强，督察员作为城乡规划实施监督工作的主体，要努力提高政治素质和业务素质。一是加强学习。2011年，部出台了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》和《城市用地分类与规划建设用地标准》。我们将适时举行一次专题培训，更新督察员的知识结构。督察员也要自觉加强学习，熟练掌握相关法律法规，提高运用法律处理问题的能力，做到认真学法、善于用法。要按照法定程序执法，合理使用自由裁量权，确保公正督察、依法督察。二是遵守规定。今年部将修订出台《城乡规划督察员管理办法》，完善遴选机制，明确组长职责，提高管理水平。希望大家认真学习，并在工作中自觉贯彻执行。三是廉洁自律。姜部长在讲话中明确要求，督察员要做到廉洁自律、警钟长鸣。要按照中央反腐倡廉工作的要求，自觉加强廉政建设，做到清正廉洁、秉公督察。

　　督察员都是老同志，远离家乡在异地坚守工作岗位，要格外注意身体。要注意饮食起居，定期体检，部稽查办会进一步做好督察员的后勤保障工作。最后，给大家拜个晚年，祝大家在新的一年里身体健康，工作顺利，取得更大的成绩！

　　谢谢大家！