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住房和城乡建设部离退休干部局

　　“十二五”时期，我国人口老龄化加速发展，国务院颁布《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，为积极应对老龄化，建立社会养老服务体系，实现“老有所养”的战略目标和“优先发展社会养老服务”的总体要求做出了整体谋划和战略部署。作为我国老龄人口的重要组成部分，离退休干部队伍自身发生着深刻变化，新形势下离退休干部工作也面临着许多新情况新问题。为贯彻落实部领导指示，对离退休老同志关心的社会养老服务问题加强宣传引导，研究有效利用社会资源提升部机关老同志居家养老生活质量，探索提高离退休干部工作科学化水平的新途径新办法，我们就相关问题进行了调研。通过拜访国家民政部社会福利和慈善事业促进司，国资委（机械）、国家安全部、国土资源部、农业部等部委离退休干部局、广电总局机关事务管理局以及北京市民政局老龄办、海淀区民政局，甘家口街道、展览路街道、有色院社区和部大院社区；组织养老需求问卷调查,与中华爱心基金会老年专业委员会和部机关老同志进行座谈等形式，在对居家养老相关政策、发展现状及难点进行分析、研究的基础上，我们形成了初步意见。

　　一、住房城乡建设部机关老同志居家养老现状

　　我们认识到，随着经济社会的发展，以及离退休老同志队伍自身年龄结构和物质文化生活水平的变化，老同志的养老服务需求也随之发生深刻变化。

　　（一）基本情况及特点：

　　截至2012年4月初，我局离退休人员共计642人（包括代管退休干部33人），其中离休人员106人，退休人员536人。在年龄结构上，80岁以上182人，约占总人数的28%；70-79岁的209人，约占总人数的33%；60-69岁的158人，约占总人数的25%；59岁以下的93人，约占总人数的14%（见图1）。在收入情况上，离休干部月收入均在5500元以上，部机关退休老同志月收入在3000-4000元的约占退休人数的49.5%，4000-5000元的约占31.9%，5000元以上的约占15.4%,不足3000元约占3.2%。

　　与其他单位相比较，我局离退休老同志有着自身的特点：一是生活重心在部大院，约70%的老同志居住在部大院及附近，90%居住在距部大院5公里范围内；二是空巢老人较多，居家养老的老同志占绝大部分，其中空巢的近50%，独居老同志共24人。

　　（二）“双高期”相对突出的服务需求

　　近年离休干部已普遍进入“双高期”，退休干部高龄（80岁以上）、亚健康甚至病患的数量逐年上升且有增幅加速的趋势，也已明显带有“双高期”的某些特征。“双高期”前老同志的需求以“老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐、老有所医”为主。与之相比，“双高期”后部机关老同志居家养老的服务需求凸显，集中体现在生活照料、家政服务、精神慰籍以及安全援助等“老有所养”方面。身体状况较好、生活基本自理的老同志，需要家庭服务、老年食堂等服务；生活不能自理的高龄、失能、半失能的老同志，需要提供家务劳动、送餐上门、无障碍改造、紧急呼叫和机构养老等服务，就整体而言，就餐服务和家政服务需求更为迫切。

　　（三）服务格局及现状

　　当前我局服务现状的特点，一是关注特殊群体，倡导差别化服务。在坚决执行老同志生活待遇政策的同时，工作重心放在独居、80岁以上、体弱多病、生活特别困难的老同志身上。建立了“三项帮扶机制”，即针对生活和医疗资金发生较大困难的“生活医疗特殊困难救助机制”、提供急病就医帮助的“医疗应急帮扶机制”和提供家政信息的“养老和家政信息服务机制”；开展了“四个一活动”，对独居、参加不了集体活动的老同志定期联系、走访。二是关注精神需求，丰富文体生活。针对“双高期”前老同志的特征，我们一直在满足老同志精神追求，丰富文娱活动上加大投入，建立了球类、棋牌、健身、音像图书室等活动场所，成立了合唱、球类、棋牌、舞蹈等群众组织，开设了书画、英语、电脑、手工等兴趣班，创办了《老干部工作信息》、《夕阳美苑》等刊物，使老同志在丰富的文体生活中强健身体、陶冶情操。

　　我们还注意到，作为部机关老同志生活起居地——“部大院”，其服务格局较为复杂，共有住房城乡建设部、铁道部、国资委建材、国家测绘局、中建总公司等几家大单位，生活服务保障要协调方方面面。住房城乡建设部机关服务中心牵头管理，居于本部生活服务保障的主导地位。尽管部机关服务中心已高度重视，但受制于职能、资源等因素，部机关老同志的养老服务需求，客观上无法成为服务中心的保障重点，在服务资源的配置上难免局促。

　　（四）存在的问题及矛盾分析

　　进入“双高期”以来，我们在部机关老同志服务管理工作实践中发现，在以老同志需求为牵引，完善服务机制，加大人员和经费投入力度的同时，老同志满意度的增长幅度却有所减缓，尤其是部机关离退休老同志对大院内居家养老服务的满意度提升遭遇瓶颈。

　　一是离退休干部局在老同志的居家养老服务上缺乏应对手段。陷于琐碎的日常事务性工作，对居家养老需求的把握不够全面、客观，对创新服务机制的研究不够系统、科学；制约因素过多，难以对体制内资源进行有效整合。

　　二是体制内离退休老同志的居家养老观念亟待更新。老同志习惯于享受单位服务，养老观念和消费观念却没有与时俱进，对社会化服务发展的现状和趋势了解不够。

　　上述问题所揭示出的是：在现有条件下，离退休干部局服务保障能力与部机关老同志居家养老需求不相适应的矛盾。一方面进入“双高期”后，部机关老同志的生活需求、居家养老需求凸显，差异化服务需求增多，“老年饭桌”、“托老所”、“机构养老”等具体诉求未能得到有效解决。另一方面以离退休干部局现有的职能、体制、资源，解决新时期新形势下服务管理工作中的新情况新问题，确有力不从心之处。

　　通过初步的调查了解,在构建社会养老服务体系的宏观背景下，充分利用社会资源，发挥专业化社会组织的力量，是解决上述矛盾，提升老干部服务管理工作水平的有效途径。

　　二、社会化养老服务发展现状及难点

　　近年来，从中央到地方，各级政府相继出台相关政策措施，加大资金支持力度，社会养老服务体系建设取得了长足发展，但仍处于起步阶段，仍处于突破“政府办养老”格局的攻坚期，仍处于 “补缺型”向“适度普惠型”的过渡期。

　　（一）相关政策现状

　　国家政策：长期以来，我国老年福利政策的“补缺型”特征较为明显，即优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能半失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件。在政府主导下，通过中央设立专项补助投资、增加福利彩票公益资金投入、给予建设补贴或运营补贴、保障用地、信贷支持和政府采购等政策支持，充分发挥市场机制的基础性作用，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和鼓励企业、公益组织和其他社会力量积极参与养老服务设施的建设、运行和管理。“十二五”期间建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，扶持居家服务机构发展、实施家庭无障碍设施改造；重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区；要重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。

　　北京市政策：北京市多年来致力于构建城乡一体化的社会养老助残服务体系。实施了“9064”养老服务模式（即90%老年人居家养老，6%老年人在社区养老，4%老年人在机构养老），确立了养老管理和服务比例结构模型，形成了具有北京特色的养老体系基本框架。近年来，又出台居家养老（助残）服务“九养政策”，按照“政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿”的原则，整合公共财政、福彩公益金、残疾人保障金、失业保险金等各种资源，通过表彰“孝星”、百岁老人补助医疗、发放“养老助残券”、以奖代补、设立养老（助残）员、打造养老（助残）96156服务热线平台、无障碍设施改造、为有需求的老人配备“小帮手”等9项措施，统筹考虑、系统解决居家养老问题。尤其是通过“养老助残券”的发放，以政府购买服务的方式，引导老年人转变生活方式和消费理念，培育养老服务市场；通过转变政府投资方式，充分发挥“以奖代补”的导向、激励作用，吸引社会力量投入养老服务事业。北京市规划在“十二五”期间，通过深化养老保险和医疗保险制度改革、构建社会养老服务体系、加强养老服务基础设施建设，推进老年社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变。以完善社会养老保障体系、构建社会养老服务体系、健全老龄工作体系为目标，进一步提高老年人社会保障水平，优先发展社会养老服务，加强老龄工作体制机制建设，努力形成城乡一体的社会养老保障格局、多层次的社会养老服务格局和共建共享的老年人社会管理格局，全面推进首都老龄事业科学发展。

　　海淀区政策：为落实北京市有关养老政策，海淀区出台了扶植养老机构发展、完善城乡社区居家养老服务专项配套、完善养老医疗服务等三项支持政策，建立了服务商准入和退出机制，制定了家政服务、老年膳食、日间照料、托老等行业服务标准，完善了政府购买社区养老服务补贴方式和投入方向等方面政策。海淀区规划在“十二五”时期，加强应对老龄化的战略研究，围绕北京市“9064”养老服务发展目标，充分发挥家庭和社区功能，优先发展和完善城乡一体化的养老服务体系，以保障和改善老年人生活服务为基础，加大资金投入，创新服务机制、拓展服务领域，加快社会化服务发展，提升老年服务保障和社会管理能力，率先形成城乡一体的养老服务格局、覆盖全区的居家医疗服务格局以及为重点老人提供便捷高效的个性化养老服务格局。

　　北京市及海淀区相关政策反映出，一是政府有限的资金难以解决居家养老诸多问题，需要社会化服务体系的支撑；二是老年福利仍以“补缺型”为主，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能半失能等困难老年人的服务需求，有稳定收入的老龄群体（单位离退休人员）主要接受有偿、低偿养老服务；三是鼓励挖掘现有社区服务资源，倡导“大院开门办养老”，共享体制内养老资源。

　　（二）社区养老服务发展现状

　　近年来，北京市发展社区养老服务的重点是“老年餐桌”和“托老所”。政府采取与企业签约开办、依托辖区单位食堂开办、街道、乡镇和社区服务中心自建等形式，动员社会力量兴办养老（助残）餐桌和托老（残）所，2010年，北京市设立养老（助残）餐桌4500余个，托老（残）所5300余个，床位1.8万张。我们重点参观、剖析了“老年饭桌”和“托老所”，开展较好的有西城区展览路街道办事处、海淀区有色院社区和广电总局食堂，我们还详细考察了部大院所在地——海淀区甘家口街道和建设部大院社区居委会。

　　西城区展览路街道办事处集中力量于2010年在百万庄西社区建成 “星光园托老所”。此“托老所”占地160平方米，提供书报阅读、保健按摩、知识讲座、文娱活动、午间休息及营养配餐服务，体现“老年餐桌”和“日间照料”的功能（受场地限制，没有“长托床位”）。该街道办事处共开办了25家老年餐桌，其中“星光园托老所”的老年餐桌运作最好。该“老年餐桌”使用“托老所”场地和食堂设施，配备1名厨师为社区老人提供每周5天的午饭就餐服务，不提供送餐上门，后因饭菜品种单一，许多老同志渐渐失去就餐兴趣，人数不断减少，在这种情况下，办事处的工作人员在进行认真调研之后，主动联系了所管辖的69家养老服务商（提供理发、就餐、家政服务），以社会专业配餐公司提供配、送餐服务为主，自己动手做饭为辅，一周5次午餐，3次由配餐公司提供，2次由厨师制作。这样，经济上也由初始时以街道为主的公益性质，逐渐转变为市场运作的微利性质。该街道总结“老年餐桌”和“托老所”开办以来的经验，计划继续突破“政府办养老”模式，在引入专业服务商运营养老服务设施上进行探索，力争使之成为市场化运作模式。

　　海淀区有色院社区居家养老服务的特点，是引入民营养老服务机构，为社区老人提供有偿服务。社区老年人口主要是有色金属研究总院整体移交至街道的离退休人员以及有色院职工家属。有色院无偿提供场地，街道出资几万元装修并购置简单设施，支持社区引进民营“天下椿萱养老服务公司”。该公司为社区老人提供家政服务，运营社区“托老所”，并依托有色院食堂开展配、送餐服务。社区“托老所”现有6张床位，为社区有需求的老人提供“长托”。经过长期的引导，享受有偿“菜单式养老服务”已深入社区老年人的养老观念之中。

　　广电总局食堂是西城区月坛街道主要的老年膳食服务提供机构，总局机关事务管理局利用家属区的机关旧食堂，为周边3个社区老人提供一日三餐的就餐服务，为21个社区提供配送餐服务，服务范围覆盖了几乎整个街道。目前食堂在“老年饭桌”上收支基本平衡，此外来自各级政府“以奖代补”形式的资金超过20万元，基本实现了老年膳食服务市场化、集约化、规模化运作，在保证经营收入的基础上，获得了较为显著的社会效益和政治效应，成为社会共享“大院”资源的成功范例。作为运营主体的总局机关事务管理局，在总结成功经验时认为：办好“老年饭桌”，四项要件缺一不可，即社区主动推动、提供政策支持（为就餐老年人购买意外伤害保险）、领导高度重视、具备开办场地。

　　另外，我们还拜访了甘家口街道和部大院所在的社区居委会。甘家口街道开展为老年人服务工作的重点，是充分发挥市场作用，鼓励社会力量为老年人提供有偿便利服务。目前，街道大力整合相关资源，争取近年在辖区内建成有100张床位的“街道养老院”。部大院所在社区居委会也在落实北京市、海淀区和街道养老政策上做了大量工作，大院内有3家可以收“养老助残券”的餐厅，但受场地、资金等条件限制，养老服务项目大多难以实施。社区居委会的工作人员表示，愿意就开展养老服务、共享大院资源等方面的问题与我们开展广泛合作。

　　（三）社区开展养老服务的难点

　　就整体而言，目前社区养老尚未从根本上摆脱“政府办养老”的模式。鉴于体制、职能、资源上的相似性，社区开展养老服务的难点，同样是我们在服务管理工作中所要破解的难题。

　　难点之一：场地。开展社区养老服务的前提，是解决老年饭桌、日间照料中心、“托老所”、老年服务中心和养老服务中心等社区养老设施的建设场地问题。实践中，由于受到资源紧张、权属复杂、体制局限等诸多制约，这一问题未得到根本解决，造成社区“老年饭桌”、“日间照料中心”和“托老所”大多处于“概念”阶段或“挂牌”状态。

　　难点之二：可持续发展问题。一是面临运营风险。以“老年饭桌”为例，客观上存在的老年人意外伤害、食品安全等问题，影响开办主体的运营决心。二是经营效率不高。政府主导下的为老服务同样要面对运营成本。街道、社区层面的工作人员认为，政府主导的为老服务重点是提供“便利”，一味强调“便宜”甚至“无偿”，只会导致效率低下、后继无力。三是缺乏长效机制。税收减免、政府补贴等优惠政策尚未落到实处，“以奖代补”无法替代固定“补贴”，难以广泛发挥培育养老市场的长效激励作用。

　　难点之三：社会管理困境。“老年饭桌”和“托老所”作为运营实体，需要接受社会管理相关法规、程序的约束。政府主导、社区开办的“老年饭桌”、“托老所”等养老设施，是在民政系统下采取统一“挂牌”的方式运营，解除了卫生检疫、工商税务等程序上的困扰，客观上也屏蔽了社会监管。仅依靠加强内部管理，增强工作人员责任心，难以从根本上规避运营风险。

　　难点之四：观念滞后。受传统意识、计划经济的影响，部分老年人留恋免费却低质的服务，排斥有偿但高效的服务，养老观念和消费观念已不适应经济社会的发展。

　　三、对策建议

　　（一）提高思想认识

　　我们必须认识到：当前形势下，有效利用社会资源是搞好服务管理工作、提升部机关老同志居家养老生活质量的最佳选择。这就要求我们妥善处理好“三个关系”。一是处理好单位服务与社会化服务的关系，在坚持“以我为主”的基础上，大力挖掘内部潜力，提高效率，积极整合社会资源为我所用。二是处理好统筹规划与分步推进的关系，前瞻部署、整体谋划，着力抓好居家养老服务的布局工作，打破“头疼医头，脚疼医脚”的被动局面；突出实效、先易后难，扎实推进具体服务项目的开展，杜绝“虎头蛇尾”的政绩工程。三是处理好宏观管理与微观服务的关系，宏观着眼、微观着力，以有效满足居家养老需求、提升养老生活质量、提高满意度为标准，以服务效率和服务质量为出发点，摆脱事务性工作的困扰，将重心转移到养老服务的顶层设计和宏观管理上来。

　　（二）加大引导力度

　　高度重视宣传引导的基础性作用，为稳步提升服务管理工作水平创造条件。一是要引导老同志更新观念，认识到有偿的社会养老服务，带来的是更多优质高效的养老服务选择，帮助老同志从观望排斥到主动融入，在充分享受单位服务的同时，体验社会化服务的便利和高效。二是要引导工作人员创新服务理念，增强责任心和紧迫感，继续在加强管理和创新机制上挖掘潜力。

　　（三）着力统筹规划

　　　为积极应对养老服务需求集中凸显的情况，深入研究相关养老政策、厘清可以利用的社会资源、探索养老服务长效机制、加强对所引入社会化服务的监督和评估等工作，将成为今后较长时期的重点。要增强前瞻意识和调研谋划能力，不断加强调查研究和顶层设计，拟制注重实际、可操作性强的规划计划，统筹安排人力、经费及场地资源，在实践中摸索出适合住房城乡建设部实际的养老服务模式。

　　（四）创新服务体系

　　下大力气创新服务机制、拓宽服务项目，突出“单位服务为主导，依托社区力量，整合社会资源”的三条主线，努力打造安全服务系统、医疗服务系统、生活服务系统、文娱服务系统四个服务系统，并根据需求和客观条件不断辐射出若干项（X项）具体服务项目，形成离退休老同志居家养老“3+4+X”综合服务体系。

　　（五）坚持扬长避短

　　从离退休干部局服务管理工作发展实际出发，充分发挥满足老同志文体需求和保健需求的优势，高标准保障老同志实现“老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐、老有所医”。客观看待我们在居家养老服务保障能力上的局限性，解放思想，大胆探索，为努力解决资源有限、人员不足等问题寻求新思路新办法，有效保障老同志实现“老有所养”。加强与所在社区居委会的协调联动，建立经常性的联系沟通机制，促进社区养老服务体系的建设。目前情况下，我们应以离退休干部局为主导，积极利用社会资源，引入具有独立法人资格的养老服务专业社会组织，通过“购买服务”方式，满足不同层次的居家养老服务需求。这样，只要解决100-200平方米的房源问题，即可通过低价或“先收房租后补贴”等方式为运营主体提供办公、开办“老年饭桌”及“托老所”的场地，鼓励其提供质优价廉的服务，引导老同志享受有偿的专业化养老服务，提升养老生活质量。

　　四、具体措施 

　　（一）利用资源广泛宣传

　　充分发挥我局编印的《夕阳美苑》等刊物的导向作用，通过开设专栏、专题、专版、专刊，加大对老龄化发展形势、老龄政策、社会养老服务发展现状和远景规划的宣传力度，引导老同志了解形势、更新观念。

　　（二）拓展老年膳食综合服务项目

　　遴选资质好、信誉高的配餐公司提供送餐服务，开辟专门场地供老同志就餐，为行动不便的老同志上门送餐；由配餐公司为老同志配送符合老年人饮食习惯和健康需求的半成品；鼓励有诚意的服务商在固定时间、固定地点为老同志配送蔬菜、水果。我局积极协调现有资源，为拓展老年膳食综合项目提供必要的条件。

　　（三）采集养老服务需求信息

　　目前，我局已为248名60周岁以上的老同志配发了“小帮手”电子服务器（老年专用手机），其主要功能之一，就是在老同志有养老服务需求时，使用热键拨打北京市社区服务信息“96156”热线，获取有偿服务。我们将与“96156”平台运营商合作，由他们采集老同志们要求服务的信息，每季度反馈给我们进行汇总分析，精确把握老同志的实际需求，及时修正和弥补“调查问卷”和“征求意见”等形式获取信息的失真与不足，为管理决策提供客观依据，切实提高服务管理工作的科学化水平。

　　（四）积极与养老机构合作。

　　选择环境优雅，设施齐全、运营管理正规、具备服务理念的养老机构，与之结为合作关系，为年老、生活难以自理、身边没有子女照顾的老同志提供机构养老服务，作为居家养老的补充。

　　（五）购置安装家庭无障碍设施

　　海淀区民政系统安排专项资金购买专业服务，计划每年为1000名80岁以上有需求的高龄老人进行家庭无障碍设施改造，购置安装浴凳和卫生间扶手（单户造价不超过500元）。我们将积极协调海淀区民政局老龄办，争取政策倾斜，优先为我局高龄老人家里进行设施改造。同时再积极筹集资金，为有需求的老同志完成无障碍设施安装。

　　（六）开展老年互助志愿行动

　　充分发挥老同志的积极性，尝试开展老年互助志愿行动，建立激励机制，鼓励低龄健康老人帮扶高龄病患老人，引导老同志树立“我为人人，人人为我”理念，解决老同志的部分家政服务、精神慰籍等需求。

　　（七）建立奖励孝行和守望相助机制

　　对有需求的老同志，帮助协调所在社区居委会和邻居为老同志提供便利和服务。对表现突出的老同志子女，以及帮助我们照顾独居、高龄老同志的邻里给予奖励，彰显孝心孝行，鼓励守望相助，让老同志更多享受到来自亲人的关爱、睦邻的体贴。

　　居家养老调研组

　　组  长：

　　　　　许中志　住房和城乡建设部离退休干部局局长

　　副组长：

　　　　　王国君　住房和城乡建设部离退休干部局副局长

　　成  员：

　　　　　杨义兵　住房和城乡建设部离退休干部局文体生活处处长

　　　　　李　冬　住房和城乡建设部离退休干部局退休干部工作处　副调研员（执笔）

　　　　　朱庆庚　住房和城乡建设部离退休干部局综合处副调研员